昨日（3月29日）下午，（廣東）省人大常委會全票通過了《江門市市區(qū)山體保護條例》，成為我省首部有關山體保護的地方性法規(guī)?？梢哉f，《條例》作為地方性法規(guī)可以彌補規(guī)范性文件的不足。那么，被寄予厚望的《條例》能保護好市區(qū)山體嗎？當然，《條例》的實效有待時間去檢驗，但我們可以從《條例》誕生的過程，從中了解條例制度設計的科學性、合理性，以此“把脈”《條例》的實效。

　　人大監(jiān)督力度空前

　　6年前，市人大代表一份有關山體保護的建議引起市人大常委會的高度重視。

　　“那幾年，不少山體被隨意破壞、鏟平，發(fā)展大片大片的房地產(chǎn)，蓋起一幢幢高樓大廈。多好的山水啊，不能再被破壞了?！痹?011年召開的市十三屆人大六次會議上，市人大代表、市機動車排氣污染監(jiān)測中心環(huán)保工程師王宇霞提交了《關于加強江門市區(qū)綠色山地保護的建議》，如今談及當時提建議的初衷，她仍有些激動。

　　正是在這一年，市人大常委會將該建議列為重點建議來督辦，對市區(qū)山體水域的保護進行連續(xù)三年監(jiān)督，力度可謂空前。

　　在市人大常委會監(jiān)督下，市政府于2013年出臺《江門市區(qū)山體保護與利用管理規(guī)定》(以下簡稱《管理規(guī)定》)，還編制了《江門市區(qū)山體保護與利用規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)。通過對市區(qū)山體的地形地貌、植被情況等方面的梳理、評估，確定納入保護范圍的山體186座，面積約145平方公里，約占現(xiàn)狀山體總面積的97%。

　　市城鄉(xiāng)規(guī)劃局局長林健生表示，《管理規(guī)定》及《規(guī)劃》實施以來，市城鄉(xiāng)規(guī)劃局在審查控制性詳細規(guī)劃及相關專項規(guī)劃中以此為依據(jù)，規(guī)范了山體利用的審批條件和審批程序，嚴格控制列入保護范圍內(nèi)山體的開發(fā)建設，從源頭上避免了隨意破壞和利用山體的行為。例如，在江門大道建設方案中金鐘山的利用問題上，市城鄉(xiāng)規(guī)劃局嚴格按照《管理規(guī)定》的要求，修改原設計方案，并報市政府批準后實施。

　　林健生表示，“通過前期相關調(diào)研數(shù)據(jù)及配套文件出臺，為我市山體保護立法工作奠定了堅實的基礎，保障了立法內(nèi)容的科學性。”

　　提升《規(guī)劃》剛性

　　2015年5月，我市開始行使地方立法權，為順應民意，將山體保護列為首批地方立法項目。

　　從去年9月開始，到同年12月，市人大常委會三次審議《條例(草案)》。在此期間，市人大常委會廣泛征求意見，反復調(diào)研、討論、論證，并開展表決前評估。

　　在條例審議時，不乏爭論之聲?！稐l例(草案)》最大分歧是保護指向性問題：是保護好《規(guī)劃》，提升《規(guī)劃》剛性，還是保護市區(qū)的山體及與之相關自然景觀、人文景觀等？市人大常委會城建環(huán)保工委承擔《條例(草案)》初審，該工委主任宋強認為，《條例(草案)》保護指向應清晰，保護范圍不宜過寬。

　　盡管存在爭議，但對提升《規(guī)劃》的剛性，市人大常委會相關工委、專家達成一致。

　　最終，為提升《規(guī)劃》的剛性，《條例(草案)》作了四個方面的制度設計：一是明確《規(guī)劃》編制的規(guī)范要求。二是明確《規(guī)劃》編制的程序要求。三是明確納入《規(guī)劃》的山體范圍。規(guī)定將風景名勝區(qū)、森林公園及飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的山體等納入《規(guī)劃》。四是明確《規(guī)劃》的效力。規(guī)定任何單位和個人不得擅自改變《規(guī)劃》，并對可修改的相關情形進行列舉。

　　市人大常委會法工委主任余志堅認為，《條例》有明確的目的性和針對性，主要重點在于令《規(guī)劃》更有剛性，對《規(guī)劃》編制、修改、程序進行明確；先把市區(qū)山體保護起來，禁止對山體的無序開發(fā)、亂采、亂挖行為。

　　怎樣才能“管得住”？

　　《條例》明晰了市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府職責及部門職責，既然職責清晰，怎樣才能“管得住”？我市立法咨詢專家、五邑大學政法學院副教授牟愛華認為，《條例》建立了山體保護責任單位制度和簽訂了山體保護責任書制度，明確了山體權屬單位或者管理單位，及其山體保護責任和義務。同時，對權屬單位和管理單位，以及多個權屬單位存在責任主體競合的情形作出了明確具體的規(guī)定。

　　《條例》還創(chuàng)設了重點山體保護制度。為加強市區(qū)山體分類管理工作，《條例》規(guī)定山體保護規(guī)劃編制要根據(jù)山體的系統(tǒng)性、功能性及景觀性等特征進行分析評估，甄選部分山體作為重點保護山體。重點保護山體劃定禁止建設區(qū)和限制建設區(qū)，禁止建設區(qū)內(nèi)不得開發(fā)建設，限制建設區(qū)內(nèi)不得建設與山體規(guī)劃功能配套設施無關的項目。

　　市城鄉(xiāng)規(guī)劃局總工室主任陳靜表示，《條例》除了清晰部門職責，還明確了禁止山體破壞行為，并設立了罰則?！稐l例》對法律責任進行了分類設定：一是規(guī)定了各級人民政府及相關主管部門違反《條例》有關規(guī)定的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法應追究的責任。二是明確了單位和個人違反《條例》有關規(guī)定的，應當承擔的法律責任。

　　文/江門日報記者 趙可義