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本刊記者 王曉冰/文
歷經(jīng)兩年?duì)幷�，方案幾易其稿，從縱橫雙向徹底分拆國(guó)電公司的方案即將出臺(tái)
最后的等待
"經(jīng)過(guò)一年多的爭(zhēng)論、反思和再爭(zhēng)論，意見(jiàn)沖突的各方及決策層已達(dá)成了基本的共識(shí)，或者說(shuō)妥協(xié)。"
2002年元旦長(zhǎng)假剛過(guò)，關(guān)于電力行業(yè)改革方案已獲通過(guò)的消息在電力行業(yè)內(nèi)部悄悄流傳�！敦�(cái)經(jīng)》迅即聯(lián)絡(luò)主持方案制訂的國(guó)家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展司有關(guān)人士，得到的答復(fù)是"有進(jìn)展，但離最后確定尚有時(shí)日"。
記者隨后在業(yè)內(nèi)多方求證，經(jīng)相關(guān)各方專業(yè)人士證實(shí)，從2000年底改革主導(dǎo)權(quán)從國(guó)家電力總公司轉(zhuǎn)移到國(guó)家計(jì)委之后，歷經(jīng)一年多討論形成的新的電力改革方案1月9日在國(guó)務(wù)院辦公會(huì)議上獲得通過(guò)，只待最高決策層討論。從縱橫雙向徹底拆分國(guó)家電力總公司、重組國(guó)有發(fā)電企業(yè)和確立新的電價(jià)形成機(jī)制，構(gòu)成了新方案的三個(gè)核心部分。
根據(jù)知情人士的描述，新方案中最引人注目的一點(diǎn)是"拆分"：目前掌握了全國(guó)全部電網(wǎng)資源和50％發(fā)電裝機(jī)容量的國(guó)家電力公司將從縱橫兩方面被徹底拆分，其中電網(wǎng)部分將拆分成七家電網(wǎng)公司，包括新的國(guó)家電網(wǎng)公司及東北、華北、西北、華中、華東等五個(gè)區(qū)域性電網(wǎng)公司及南方電網(wǎng)公司，新的南方電網(wǎng)公司由目前屬于國(guó)電公司旗下的南方電網(wǎng)（含廣西、貴州、云南）和廣東電網(wǎng)合組而成，國(guó)家電網(wǎng)公司除保留約20％的發(fā)電企業(yè)作為調(diào)峰使用，其余的發(fā)電企業(yè)將要重組為四至五家全國(guó)性的發(fā)電公司。
元旦之后的北京及中國(guó)北部各省，進(jìn)入了一個(gè)漫長(zhǎng)的暖冬。在北方冬天罕見(jiàn)的零上10度的高溫下，各方人士都在焦急地等待著來(lái)自最高決策層的一錘定音。
而在大部分業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，新的方案雖然還有待最后明確，但基本框架和思路已難有大變。"經(jīng)過(guò)一年多的爭(zhēng)論、反思和再爭(zhēng)論，意見(jiàn)沖突的各方及決策層已達(dá)成了基本的共識(shí)，或者說(shuō)妥協(xié)。"一位親身參與了方案討論的業(yè)內(nèi)人士這樣描述電力改革目前的處境，"重要的是下一步如何實(shí)施。"
對(duì)于已歷經(jīng)兩年?duì)幷�、幾易其稿的電力改革而言，走到今天�?共識(shí)"是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的過(guò)程。先有改革方案制訂的主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)，隨后又發(fā)生了電網(wǎng)控制權(quán)之爭(zhēng)，圍繞著該不該拆分電網(wǎng)和怎樣拆分電網(wǎng)這兩個(gè)問(wèn)題，來(lái)自不同政府部門(mén)、投資銀行、國(guó)電公司的業(yè)內(nèi)人士及關(guān)心電力改革的學(xué)者們從各自的立場(chǎng)和對(duì)電力改革的理解出發(fā)，逐漸站成了陣線分明的兩大陣營(yíng)。在各種研討會(huì)上，雙方的觀點(diǎn)激烈交鋒，互不相讓，而電力改革方案也在爭(zhēng)論中來(lái)回拉鋸。
電力與人們的生活密不可分，對(duì)于安全的考慮自始至終都在影響著改革的方向和進(jìn)程。徹底拆分國(guó)電公司的意見(jiàn)雖然早在2000年底便有雛形，其間卻幾經(jīng)反復(fù)，在美國(guó)加利福尼亞州電力危機(jī)后甚至一度面臨夭折的命運(yùn)。新年伊始，兩年來(lái)暗流涌動(dòng)、傳言不斷的電力改革終于到了即將瓜熟蒂落的時(shí)候。
主導(dǎo)權(quán)轉(zhuǎn)移
2000年的"二灘事件"成為直接引發(fā)改革主導(dǎo)權(quán)易位的導(dǎo)火索
一般認(rèn)為，中國(guó)電力改革的序幕始于1997年國(guó)家電力公司（簡(jiǎn)稱國(guó)電或國(guó)電公司）的成立。在以一套人馬、兩塊牌子運(yùn)行一年之后，電力部正式撤消，國(guó)家電力公司正式繼承了原電力部下屬的五大區(qū)域集團(tuán)公司、七個(gè)省公司和華能、葛洲壩兩個(gè)直屬集團(tuán)，總資產(chǎn)達(dá)7582億元，在全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量和售電兩塊分別占據(jù)了45％和70％的份額。
除了按照原電力部部署的改革方向逐步完成公司化改制、實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，國(guó)電公司作為行業(yè)內(nèi)最大的占據(jù)主體地位的公司和中國(guó)實(shí)行電力工業(yè)改革的階段性產(chǎn)物，還承擔(dān)了協(xié)助有關(guān)部門(mén)繼續(xù)推進(jìn)電力工業(yè)改革的重任，推出了以"政企分開(kāi)、省為實(shí)體"和"廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)"為主要思路的"四步走"改革方略。
1998年8月26日，國(guó)家電力總公司向國(guó)家經(jīng)貿(mào)委上報(bào)了《實(shí)行網(wǎng)廠分開(kāi)建立發(fā)電側(cè)電力市場(chǎng)的實(shí)施方案框架（試行）》并獲得通過(guò)。隨后，"廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)"試點(diǎn)在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江開(kāi)始推行；同時(shí)，建立省級(jí)電力公司的工作即"省為實(shí)體"也全面鋪開(kāi)，東北三省率先成立了省級(jí)公司。
以國(guó)電公司為主導(dǎo)的改革在確立省為實(shí)體一翼迅速推進(jìn)，而"廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)"的試點(diǎn)工作卻由于配套改革未能及時(shí)跟進(jìn)，暴露出大量的問(wèn)題。
2000年上半年由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)家計(jì)委聯(lián)合組成的"廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)工作小組"經(jīng)過(guò)詳細(xì)調(diào)查后認(rèn)為，試點(diǎn)至今"沒(méi)能取得令人滿意的效果，也沒(méi)有取得成功經(jīng)驗(yàn)在其他省份推廣"。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)研究課題報(bào)告將原因歸結(jié)為三點(diǎn)：第一，廠網(wǎng)分開(kāi)沒(méi)有在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上徹底分開(kāi)，各省市電力公司既有電網(wǎng)公司又有發(fā)電公司，在與獨(dú)立發(fā)電企業(yè)共同競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的過(guò)程中，很難在制度上做到公平。第二，試點(diǎn)中的競(jìng)價(jià)模式不能真正反映成本。但如果加大競(jìng)價(jià)比例，具有還本付息壓力的先進(jìn)機(jī)組在與即將淘汰的老機(jī)組競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，又會(huì)處于不利的競(jìng)價(jià)地位。第三，由于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的"政企分開(kāi)"，撤銷省市一級(jí)電力局的工作進(jìn)展緩慢，因而難以建立規(guī)范的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。
與此同時(shí)，"省為實(shí)體"打破了原已形成的大區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，加劇了獨(dú)立發(fā)電公司與國(guó)電公司的利益沖突，影響了電力資源的優(yōu)化配置，專家紛紛提出質(zhì)疑。2000年"二灘事件"被曝光，成為沖突升級(jí)的典型案例，亦成為直接引發(fā)改革主導(dǎo)權(quán)易位的導(dǎo)火索。
耗資近300億元建成的二灘電廠是中國(guó)目前最大的水力發(fā)電廠，建成之后電量銷售卻打不開(kāi)局面，處于投產(chǎn)即虧損的困境。原因之一就在于四川與重慶電網(wǎng)都擁有自己的小火電廠，電量富余，因而主要依靠世界銀行貸款由國(guó)家擔(dān)保建成的二灘水電站受到當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)的擠壓便在所難免。新華社記者就此事寫(xiě)的內(nèi)參被遞上高層，引起了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視，并進(jìn)而引發(fā)對(duì)即將投產(chǎn)的三峽水電站的憂慮。
2000年5月5日，《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》發(fā)表了一篇題為《令人沮喪的電力改革》的文章，作者署名為王駿，是國(guó)家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處處長(zhǎng)。王駿同時(shí)也是競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)工作小組的主要成員之一。
與人們常見(jiàn)的官樣八股相反，文章旗幟鮮明，火藥味十足，開(kāi)題便指出："雖然業(yè)內(nèi)人士言必稱'結(jié)構(gòu)調(diào)整'、'廠網(wǎng)分開(kāi)'和'競(jìng)價(jià)上網(wǎng)'，但是，兩年來(lái)的實(shí)踐已經(jīng)證明，電力工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和體制改革步履艱難，電力消費(fèi)者至今叫苦不迭，而國(guó)家電力公司以外的獨(dú)立電力企業(yè)更是怨聲載道，那么問(wèn)題何在呢？"在尖銳地指出"省為實(shí)體"導(dǎo)致各省以鄰為壑，關(guān)閉電力市場(chǎng)；環(huán)保法規(guī)滯后；電價(jià)高企、電力內(nèi)部隱含高額利潤(rùn)等現(xiàn)行電力管理體制的一系列弊端之后，王峻得出結(jié)論說(shuō)："傳統(tǒng)的一體化壟斷經(jīng)營(yíng)的電力工業(yè)已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程。"
此文對(duì)于電力改革的進(jìn)程究竟發(fā)生了怎樣的影響，很難作出確切判斷。不過(guò)相當(dāng)多的業(yè)內(nèi)人士承認(rèn)，2000年關(guān)于電力改革的公開(kāi)討論由此肇始。而在隨后召開(kāi)的三峽會(huì)議上，電力改革方案制訂的主導(dǎo)權(quán)更是發(fā)生了戲劇性的轉(zhuǎn)移。
2000年6月16日，國(guó)務(wù)院三峽工程建設(shè)委員會(huì)召開(kāi)第九次會(huì)議。當(dāng)討論三峽電量分配問(wèn)題時(shí)，朱基總理談到了國(guó)電公司主導(dǎo)下的電力改革進(jìn)程："電力行業(yè)以'省為實(shí)體'的改革已走樣為省為壁壘，電力資源優(yōu)化配置出現(xiàn)很大障礙，必須重新審視。"并當(dāng)即拍板決定由國(guó)家計(jì)委牽頭，成立體制改革小組，"開(kāi)門(mén)搞改革。"
《華爾街日?qǐng)?bào)》、《大公報(bào)》等境外媒體很快作出反應(yīng)，稱內(nèi)地電力改革進(jìn)展緩慢，中國(guó)將在電力行業(yè)全面改革。2000年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳正式發(fā)出69號(hào)文，即"國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于電力工業(yè)體制改革有關(guān)問(wèn)題的通知"，明確提出電力體制改革工作"由國(guó)家計(jì)委牽頭，會(huì)同國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等有關(guān)部門(mén)和單位組成電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)"，而原本由國(guó)家電力公司提出的"廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)"試點(diǎn)工作不再擴(kuò)大范圍，除原有的企業(yè)公司化改制以外，國(guó)電公司省市一級(jí)的體制改革工作都宣告暫停。
電網(wǎng)之爭(zhēng)
"0＋4"還是"1＋6"背后的核心分歧，是要不要保留一張全國(guó)性大電網(wǎng)
國(guó)家計(jì)委的介入使改革的方向發(fā)生了轉(zhuǎn)換，由國(guó)家計(jì)委主任曾培炎掛帥的電力體制改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組開(kāi)始著手醞釀新的電力改革方案，負(fù)責(zé)方案起草工作的正是《令人沮喪的電力改革》一文的作者王駿。新的改革思路在文中已現(xiàn)端倪，簡(jiǎn)而言之，就是要打開(kāi)發(fā)、輸、配、售四大環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)真正的廠網(wǎng)分開(kāi)，將發(fā)電企業(yè)全部變成獨(dú)立電廠，對(duì)市縣供電機(jī)構(gòu)實(shí)行商業(yè)化改組，徹底打破目前上下一體化的壟斷格局，讓消費(fèi)者擁有選擇的權(quán)力。
根據(jù)這一思路，作為電力行為絕對(duì)壟斷者的國(guó)電公司被切分的命運(yùn)已無(wú)可避免。表面上各方對(duì)此已無(wú)疑義，但在選擇如何切分的具體實(shí)施方案上，卻引發(fā)了無(wú)法彌合的分歧。
擺上臺(tái)面的方案有兩種，其一是國(guó)家計(jì)委擬定的草案，一般稱之為"0＋4"；其二是國(guó)家電力公司提出的方案，一般稱之為"1＋6"。前者主張取消國(guó)電公司，按照國(guó)家電力資源優(yōu)化配置和"西電東送"的格局，組建東北、北方、長(zhǎng)江和南方四大電網(wǎng)公司，國(guó)電直屬電廠與電網(wǎng)公司脫離隸屬關(guān)系，與獨(dú)立電廠地位一樣，實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi)，然后將全部發(fā)電廠（站）組建成幾個(gè)電源公司，實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。后者則主張保留和加強(qiáng)國(guó)電公司，再在其下組建六大電網(wǎng)公司，然后實(shí)行廠網(wǎng)分開(kāi)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。
如果把后者看做從縱向即按發(fā)輸配售四大環(huán)節(jié)分拆的方案，前者則是以橫切與豎切相結(jié)合的方式，在按環(huán)節(jié)打開(kāi)之后，還要將電網(wǎng)按區(qū)域打開(kāi)。這是一個(gè)被反對(duì)者稱之為"破碎式改革"的方案。
根據(jù)《財(cái)經(jīng)》獲悉的情況，電力體制改革協(xié)調(diào)小組在2000年底便已擬定了以"0＋4"為基礎(chǔ)的初稿，并多方征求專家意見(jiàn)（參見(jiàn)《財(cái)經(jīng)》2000年12月號(hào)文章《電力改革：重整后出發(fā)》）。與此同時(shí)，國(guó)電公司也多次召開(kāi)座談會(huì)，尋找"1＋6方案"的同盟軍。
來(lái)自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院等研究機(jī)構(gòu)的學(xué)者、投資銀行家以及電力行業(yè)的專業(yè)人士都在此時(shí)被卷入電力改革的大討論。業(yè)內(nèi)公認(rèn)，除了輸電網(wǎng)具有自然壟斷性以外，在發(fā)電和售電領(lǐng)域都可以引入競(jìng)爭(zhēng)，關(guān)鍵在于具有自然壟斷性的電網(wǎng)是否需要拆分。
除了前述兩種方案，又有人提出"0＋6"及"N＋1"的說(shuō)法，基本上是由"0＋4"與"1＋6"派生而出，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)仍是電網(wǎng)，更明確的表述是是否要保留全國(guó)統(tǒng)一的大網(wǎng)。
兩派觀點(diǎn)的支持者都大有人在，出發(fā)點(diǎn)不一樣，最后的結(jié)論就大相徑庭。來(lái)自投資銀行瑞銀華寶和高盛的人士從融資的角度出發(fā)，贊同電力領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，但反對(duì)將電網(wǎng)拆分過(guò)細(xì)，認(rèn)為越大的電網(wǎng)在資本市場(chǎng)上越有融資能力，相反電網(wǎng)拆小則不利于進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)電網(wǎng)的自然壟斷性決定了拆小也不能在輸電過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)。
中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)咨詢公司總經(jīng)理劉紀(jì)鵬早在1998年就開(kāi)始介入國(guó)電公司的公司制改造，是"1＋6"方案的堅(jiān)決擁護(hù)者。劉在一篇題為《國(guó)電公司生存的理論基礎(chǔ)與近期發(fā)展建議》一文中闡述了他的觀點(diǎn)，即電力行業(yè)迄今為止仍是七八塊各自封閉的獨(dú)立電網(wǎng)，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，而中國(guó)的電力資源的分布和地區(qū)間用電負(fù)荷不均衡，決定了依靠五大集團(tuán)公司或獨(dú)立省公司作為建設(shè)和經(jīng)營(yíng)主體是不可能的，只有通過(guò)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一的電力大市場(chǎng)，才能在全國(guó)范圍內(nèi)使電力資源得到優(yōu)化配置，真正實(shí)現(xiàn)廠網(wǎng)分開(kāi)，給用戶提供更多的選擇。
拆分電網(wǎng)的支持者們則有三大理由：其一，從技術(shù)上講，電網(wǎng)并非越大越好，目前最高的500千伏高壓電的安全輻射半徑大概是600～800公里，如果超過(guò)這個(gè)范圍就不安全，目前的交流電技術(shù)尚未解決這個(gè)難題；其二，中國(guó)的電網(wǎng)事實(shí)上已經(jīng)形成了幾個(gè)跨省的大區(qū)網(wǎng)，區(qū)與區(qū)之間沒(méi)有連接或只有很弱的連接；其三，電力地區(qū)供求不平衡的問(wèn)題通過(guò)區(qū)域內(nèi)的調(diào)配就可解決，因此在聯(lián)網(wǎng)的安全性問(wèn)題尚未解決前，沒(méi)有必要投入更多的財(cái)力進(jìn)行跨區(qū)的連接。
這只是表面的理由，相當(dāng)多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都對(duì)如何監(jiān)管一張全國(guó)統(tǒng)一大網(wǎng)的前景表示擔(dān)憂。經(jīng)濟(jì)學(xué)家張曙光認(rèn)為："面對(duì)強(qiáng)大的國(guó)電公司，（擬議中的）電力監(jiān)管委員會(huì)如何運(yùn)作，能否獨(dú)立，怎樣進(jìn)行監(jiān)督和管理？與其說(shuō)有待實(shí)踐和探索，不如說(shuō)這是一個(gè)無(wú)法解決的難題。國(guó)電公司必然會(huì)憑借其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、深厚的歷史淵源和復(fù)雜的既有關(guān)系獨(dú)立行事，甚至進(jìn)行操縱。"
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所宏觀經(jīng)濟(jì)室副主任張平也認(rèn)為大網(wǎng)的壟斷性沒(méi)法解決，在聯(lián)網(wǎng)條件不成熟的情況下，應(yīng)搞大區(qū)網(wǎng)。從某種意義上說(shuō)，盡可能縮小國(guó)電公司的勢(shì)力范圍，是為將來(lái)的監(jiān)管創(chuàng)造更有利的環(huán)境。
更有學(xué)者指出，"1＋6"對(duì)于沒(méi)有解決政企分開(kāi)、又保留了相當(dāng)一部分發(fā)電廠的國(guó)電公司來(lái)說(shuō)，等于基本維持現(xiàn)狀。電力改革走了一圈又回到了出發(fā)點(diǎn)。
"4·30方案"夭折
"4·30"方案前后矛盾的措辭直接導(dǎo)致了其夭折的命運(yùn)
新方案討論遭遇的阻力顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了設(shè)計(jì)者的預(yù)料。原定于2001年初出臺(tái)的方案遲遲沒(méi)有動(dòng)靜，媒體在引述國(guó)家計(jì)委一個(gè)官員的話時(shí)稱，改革的阻力很大，國(guó)務(wù)院并沒(méi)有給國(guó)家計(jì)委定時(shí)間表。
有兩件大事對(duì)電力改革的進(jìn)程發(fā)生了較大的影響，一是2000年12月中旬爆發(fā)綿延至2001年的美國(guó)加利福尼亞州電力危機(jī)，二是西電東送計(jì)劃遇到困難。
中國(guó)的電力改革是以歐美為效仿對(duì)象的，加州電力危機(jī)一出，"打破壟斷"的聲音立時(shí)弱了許多。加州電力危機(jī)使國(guó)內(nèi)電力業(yè)內(nèi)的人士意識(shí)到，在電力領(lǐng)域進(jìn)行市場(chǎng)化改革要承擔(dān)的高額風(fēng)險(xiǎn)：一旦改革方案的設(shè)計(jì)出現(xiàn)漏洞，后果將難以想像。此前在電信、民航、石油等領(lǐng)域進(jìn)行的一系列改革都沒(méi)有電力這樣舉足輕重的地位。作為加州事件的一個(gè)重要后果，原本已明確的反壟斷目標(biāo)受到了質(zhì)疑，主張維持現(xiàn)有電力格局或以盡可能小的手術(shù)實(shí)施改革的一派意見(jiàn)占了上風(fēng)。他們提出的選擇是：改革的目的不僅是破除壟斷，更是為了發(fā)展，而發(fā)展的第一前提便是安全。
加州電力危機(jī)的爆發(fā)有多重原因，其中既有改革方案設(shè)計(jì)的缺陷，也有氣候干旱的偶然因素作用。但是在國(guó)內(nèi)，被提及最多的還是美國(guó)的電網(wǎng)就是以橫切方式分成了四個(gè)獨(dú)立電網(wǎng)，由于加州電網(wǎng)是一個(gè)完全封閉的區(qū)域電網(wǎng)，以致危機(jī)爆發(fā)時(shí)，其它電網(wǎng)救助不及。幾乎與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)的西電東送計(jì)劃在廣東受阻，兩相夾擊，聯(lián)網(wǎng)的必要性再次被放大。改革的天平此時(shí)發(fā)生了微妙的傾斜。
在幾度爭(zhēng)執(zhí)、雙方意見(jiàn)相持不下的情況下，2001年4月30日，由國(guó)家計(jì)委領(lǐng)銜的電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組將一份綜合了各方意見(jiàn)的電力改革方案（征求意見(jiàn)稿）上報(bào)了國(guó)務(wù)院（以下簡(jiǎn)稱為"4·30方案"）。此前由國(guó)家計(jì)委力倡的"0＋4"方案則被國(guó)電公司堅(jiān)持的"1＋6"所取代，這被業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)為一個(gè)"折衷方案"。
5月初，有關(guān)電力改革方案確定的消息傳開(kāi)，《財(cái)經(jīng)》當(dāng)時(shí)試圖聯(lián)系相關(guān)人士采訪未果，但仍輾轉(zhuǎn)獲知了方案的內(nèi)容。其要點(diǎn)如下：
根據(jù)廠網(wǎng)分開(kāi)的原則，在國(guó)電公司管理的發(fā)電資產(chǎn)中，華能公司改組為獨(dú)立發(fā)電企業(yè)，其余重組為三至四個(gè)各擁有4000萬(wàn)千瓦左右發(fā)電容量的發(fā)電公司。在一個(gè)電力交易市場(chǎng)內(nèi)，各發(fā)電公司發(fā)電容量占該市場(chǎng)總?cè)萘康谋戎卦瓌t上不超過(guò)20％。
設(shè)立國(guó)家電網(wǎng)公司及華北（含山東）、東北（含內(nèi)蒙古東）、西北（含新疆）、華東（含福建）、華中（含川渝）和南方（含海南）六個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司，國(guó)家電網(wǎng)公司由國(guó)務(wù)院授權(quán)為六大區(qū)域電網(wǎng)公司的出資人代表，當(dāng)條件具備時(shí)，將西北與華北、華中與華東合并，最終形成四大電網(wǎng)公司，并實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。
國(guó)務(wù)院下設(shè)國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)，用一年左右時(shí)間基本完成組建國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)家電網(wǎng)公司、區(qū)域電網(wǎng)公司及發(fā)電公司的工作，盡早建立電力交易中心，到"十五"計(jì)劃末，各地區(qū)發(fā)電企業(yè)均應(yīng)參加統(tǒng)一競(jìng)價(jià)。配電企業(yè)體制暫不變。
修改電力法和其它行政法規(guī)，盡快制定發(fā)電排放的環(huán)保折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，與競(jìng)價(jià)上網(wǎng)同時(shí)實(shí)施。
從表面上看，在業(yè)界爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)問(wèn)題電網(wǎng)拆分上，計(jì)委的方案讓位于國(guó)電公司提出的"1＋6"，即保留全國(guó)大網(wǎng)。但據(jù)知情人士透露，在具體的國(guó)家電網(wǎng)公司與區(qū)域電網(wǎng)公司的關(guān)系上，"4·30方案"卻采取了含糊的措詞。一方面提出兩者為總公司與分公司關(guān)系，另一方面又強(qiáng)調(diào)國(guó)家電網(wǎng)公司與區(qū)域電網(wǎng)公司分別在國(guó)家計(jì)劃中實(shí)行單列，因而被一些人批評(píng)為"看不懂"。方案也對(duì)國(guó)家電網(wǎng)公司與區(qū)域電網(wǎng)公司的職責(zé)進(jìn)行了區(qū)分，前者主要負(fù)責(zé)跨區(qū)線路的連接，近期負(fù)責(zé)三峽輸變電網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和管理；后者則經(jīng)營(yíng)管理區(qū)域內(nèi)電網(wǎng)。
很難想像在政府機(jī)構(gòu)供職多年的官員會(huì)不清楚"計(jì)劃單列"的含義，更多的業(yè)內(nèi)人士則將之解讀為承受壓力的工作小組為未來(lái)改革留下了運(yùn)作空間。然而方案中前后矛盾的措詞直接導(dǎo)致了"4·30方案"的夭折。6月中旬，國(guó)務(wù)院駁回方案的消息被證實(shí)，據(jù)說(shuō)，主要的理由是認(rèn)為反壟斷的力度不夠。電力改革進(jìn)入新一輪的拉鋸狀態(tài)。
沉默的競(jìng)爭(zhēng)
2001年6月之后，電力改革討論進(jìn)入半年的沉寂，而結(jié)局就在沉寂中產(chǎn)生
2001年6月之后，自2000年以來(lái)廣受關(guān)注的電力改革陷入了一段長(zhǎng)時(shí)間的沉寂。在圍繞著電網(wǎng)拆分而形成的兩大陣營(yíng)之間，主張保留全國(guó)電網(wǎng)和主張橫向分拆電網(wǎng)的理由都已在各種研討會(huì)或者文章中被反復(fù)討論。因?yàn)橛懻摰锰啵袠I(yè)內(nèi)人士甚至表示自己對(duì)電力改革已經(jīng)失去興趣。不過(guò)，競(jìng)爭(zhēng)并未就此結(jié)束。
在國(guó)電一邊，西電東送和全國(guó)聯(lián)網(wǎng)工程正在緊鑼密鼓地進(jìn)行。2001年9月，國(guó)電公司總經(jīng)理高嚴(yán)在一次國(guó)電內(nèi)部的工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，"十五"期間，電力發(fā)展要保持增長(zhǎng)6％，才能保證我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人民生活的需要，因此要大力推進(jìn)西電東送、南北互供和全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，以三峽投產(chǎn)為契機(jī)實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。
根據(jù)會(huì)議的部署，國(guó)電公司加緊建設(shè)向廣東送電1000萬(wàn)千瓦，同時(shí)加緊準(zhǔn)備一批黃河上游的水電項(xiàng)目，積極規(guī)劃開(kāi)發(fā)陜北煤電基地，建設(shè)更高等級(jí)的輸電通道，以解決向北京和華北送電問(wèn)題；加快研究和落實(shí)三峽電力、四川電力的吸納和外送問(wèn)題；在實(shí)施西電東送的同時(shí)，充分考慮南北互供，抓緊進(jìn)行跨區(qū)輸電通道建設(shè)，加快推進(jìn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。
此外，修改方案的工作也在進(jìn)行中。隨著時(shí)間的延長(zhǎng)，加州電力危機(jī)所引發(fā)的擔(dān)憂正在被重新反思所取代。通過(guò)對(duì)加州危機(jī)的重新認(rèn)識(shí)，人們也在重思中國(guó)進(jìn)行電力改革的必要性。
爭(zhēng)論從電網(wǎng)的拆分向更廣層面拓深。電價(jià)問(wèn)題也成為熱點(diǎn)。以劉紀(jì)鵬為代表的國(guó)電派認(rèn)為，中國(guó)的電價(jià)與其它國(guó)家相比并不高，再降價(jià)的空間并不大，對(duì)電力行業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革不一定會(huì)帶來(lái)電價(jià)的下調(diào)。
這一觀點(diǎn)遭到了許多專家和業(yè)內(nèi)人士的抨擊。留美歸來(lái)的電力專家、能源投融資及技術(shù)咨詢公司群鷹公司總經(jīng)理馮麗雯解釋說(shuō)，中國(guó)的電價(jià)是一個(gè)誰(shuí)也說(shuō)不清楚的混亂體系，在電力供不應(yīng)求的時(shí)代，為了鼓勵(lì)地方政府和外商投資辦電，國(guó)家使用的是還本付息電價(jià)，即以每個(gè)電廠的成本加收益通過(guò)一個(gè)計(jì)算公式，形成最后的定價(jià)，由國(guó)家計(jì)委對(duì)定價(jià)進(jìn)行審批，由此形成了所謂"一廠一價(jià)"的格局。在這種定價(jià)機(jī)制下，企業(yè)根本沒(méi)有壓縮成本的動(dòng)力。而且在電價(jià)之外，消費(fèi)者還要承擔(dān)一些額外的費(fèi)用，如增容費(fèi)、上網(wǎng)配套費(fèi)等。因此中國(guó)的電價(jià)水平很難核算。
國(guó)泰君安證券公司的一份分析報(bào)告在對(duì)1996年天津、遼寧、吉林、黑龍江、上海、福建、四川、重慶、貴州、新疆10個(gè)電價(jià)居中的省市電價(jià)進(jìn)行估算后發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)中國(guó)工業(yè)用電的平均電價(jià)在0.65元／千瓦時(shí)以上，而同期美國(guó)工業(yè)用電的平均電價(jià)不會(huì)高于4.6美分（不到0.38元人民幣／千瓦時(shí)）。這樣，中國(guó)工業(yè)用電每千瓦時(shí)的平均電價(jià)至少比美國(guó)工業(yè)用電的平均電價(jià)高出0.27元人民幣。依中國(guó)國(guó)家電力公司每年供電10000億千瓦時(shí)、其中工業(yè)用電占3/4計(jì)算，每年中國(guó)工業(yè)多付出的電力成本在2025億元（人民幣）以上！
在長(zhǎng)達(dá)半年的反思之后，各種方案的競(jìng)爭(zhēng)終于進(jìn)入了最后階段。其間由國(guó)家計(jì)委起草的電力改革方案又幾度征求意見(jiàn)，幾度修改，個(gè)中細(xì)節(jié)目前還不為外人所知。新年過(guò)后，人們才得知從縱橫雙向肢解國(guó)電公司的方案最終獲得了通過(guò)。
據(jù)知情人士介紹，最后方案和"4·30方案"相比，在廠網(wǎng)分開(kāi)、重組電網(wǎng)公司、發(fā)電公司和競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、實(shí)施環(huán)保折扣價(jià)等基本原則上并無(wú)太大區(qū)別，最大的修改是明確了國(guó)家電網(wǎng)與區(qū)域電網(wǎng)的關(guān)系，即"區(qū)域電網(wǎng)公司均為獨(dú)立運(yùn)作的股份責(zé)任公司，與國(guó)家電網(wǎng)公司只有股權(quán)上的聯(lián)系，有的為控股關(guān)系，有的只是持股"；同時(shí)強(qiáng)調(diào)要建立新的電價(jià)形成機(jī)制，讓價(jià)格成為資源配置的有效手段。
修改的結(jié)果，雖然名義上保留了"一個(gè)國(guó)家電網(wǎng)公司＋六個(gè)區(qū)域電網(wǎng)公司"的基本框架，但是南方電網(wǎng)被完全獨(dú)立出來(lái)，而國(guó)家電網(wǎng)公司只管區(qū)域網(wǎng)之間的聯(lián)結(jié)和三峽工程，其他區(qū)域電網(wǎng)公司也擁有相當(dāng)大的自主權(quán)，包括投融資的自主權(quán)，從而實(shí)質(zhì)上完成了對(duì)電網(wǎng)的橫向拆分。而國(guó)家電網(wǎng)得以保留20％的發(fā)電廠作為調(diào)峰時(shí)使用。
后續(xù)懸念
國(guó)家電網(wǎng)公司與區(qū)域電網(wǎng)公司為何種關(guān)系？南方電網(wǎng)公司的控股權(quán)誰(shuí)屬？新的電力監(jiān)管框架如何建立？
然而方案的確定并不意味著問(wèn)題的解決，圍繞著實(shí)施的爭(zhēng)論事實(shí)上已經(jīng)開(kāi)始。起始點(diǎn)就在對(duì)尚未公開(kāi)的方案的詮釋上，其中關(guān)隘之一是國(guó)家電網(wǎng)公司與區(qū)域電網(wǎng)公司的關(guān)系到底是母子公司還是持股關(guān)系。之二則是南方網(wǎng)公司的控股權(quán)究竟在誰(shuí)手中，這與電力改革主導(dǎo)權(quán)易手之后開(kāi)始的電網(wǎng)之爭(zhēng)一脈相承。
雖然經(jīng)過(guò)多方證實(shí)，《財(cái)經(jīng)》得以確知橫向拆分電網(wǎng)已在最后方案中明確，但是在與業(yè)內(nèi)人士的接觸中，仍有相當(dāng)多的人士對(duì)于國(guó)家電網(wǎng)公司一統(tǒng)到底的模式寄予希望。而由于方案中所定的只是原則而非細(xì)節(jié)，"如何操作"又變得相當(dāng)關(guān)鍵。
劉紀(jì)鵬在接受記者采訪時(shí)，便一再?gòu)?qiáng)調(diào)聯(lián)網(wǎng)的必要性，并且堅(jiān)持認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)一系列資產(chǎn)的重組讓國(guó)家電網(wǎng)公司在南方電網(wǎng)公司占據(jù)控股地位，否則后果將是"非常危險(xiǎn)的"。劉提出的理由是廣西、云南和貴州主要依靠水電，在枯水期還需要火電來(lái)協(xié)調(diào)，而廣東自身的電力供應(yīng)不足，因此最佳選擇是把電量富余的福建的電送到廣東。如果割裂了國(guó)家電網(wǎng)與廣東電網(wǎng)之間的聯(lián)系，廣東就可能面臨與美國(guó)加利福尼亞同樣的危險(xiǎn)。
不過(guò)，劉承認(rèn)，如果按現(xiàn)有的資產(chǎn)計(jì)算，廣東電力的資產(chǎn)與國(guó)電旗下的南方電網(wǎng)資產(chǎn)大約是7∶3的比例，顯然廣東將占控股地位。
除此之外，幾大發(fā)電公司將如何重組、在新的電價(jià)形成機(jī)制確立以前舊的以合同方式約定的電價(jià)怎樣與競(jìng)價(jià)上網(wǎng)協(xié)調(diào)，甚至國(guó)家電網(wǎng)公司的形成方式是剝離發(fā)電資產(chǎn)后平滑過(guò)渡還是重新組建，都是未解的懸念。例如有一種激進(jìn)的意見(jiàn)便認(rèn)為，應(yīng)該取消國(guó)電公司，成立新的電網(wǎng)公司，并且將電網(wǎng)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離；電網(wǎng)公司只作為中標(biāo)公司存在，即如果電網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)不善或者背離監(jiān)管，就可以取消其電網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，轉(zhuǎn)而通過(guò)招投標(biāo)尋找新的公司代替行使電網(wǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些都是留給未來(lái)將要成立的電力監(jiān)管委員會(huì)的職責(zé)。
對(duì)于監(jiān)管的關(guān)注從電網(wǎng)之爭(zhēng)時(shí)便已開(kāi)始，越來(lái)越多的人開(kāi)始意識(shí)到，監(jiān)管之重要甚于拆分。"我對(duì)拆分的細(xì)節(jié)不感興趣，我關(guān)心的是監(jiān)管。"國(guó)務(wù)院體改辦經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所國(guó)際體制比較室主任高世楫直截了當(dāng)?shù)乇硎隽怂麑?duì)電力改革的態(tài)度。高認(rèn)為，拆分的技術(shù)性手段往往都是有爭(zhēng)議的，沒(méi)有最優(yōu)解，不能以技術(shù)性的拆分取代監(jiān)管。對(duì)于像電力、電信這些傳統(tǒng)意義上的自然壟斷行業(yè)而言，一方面是在行業(yè)內(nèi)部細(xì)分，在可以引入競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)要放開(kāi)準(zhǔn)入，盡量實(shí)行市場(chǎng)化的改革，而在自然壟斷特征最為明顯的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)上，則應(yīng)通過(guò)有效的監(jiān)管來(lái)規(guī)范其運(yùn)作。而在既往的改革中，行業(yè)監(jiān)管恰恰是最弱的一環(huán)。以1998年開(kāi)始的電信改革為例，在最為基礎(chǔ)的互聯(lián)互通問(wèn)題上，政府的監(jiān)管職能迄今未能到位。
電力行業(yè)的監(jiān)管則更加羸弱。在電力部撤銷之后，行業(yè)監(jiān)管的職能一部分劃歸國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，而審批立項(xiàng)、制定電價(jià)政策和核定電價(jià)的權(quán)力放在國(guó)家計(jì)委，制定監(jiān)督電力企業(yè)財(cái)務(wù)制度的權(quán)力則留在財(cái)政部。行業(yè)監(jiān)管權(quán)的過(guò)度分散不僅造成協(xié)調(diào)難度高，還帶來(lái)了一系列嚴(yán)重的后果。以最為重要的電價(jià)監(jiān)管為例，有效的價(jià)格監(jiān)管有賴于對(duì)投資成本和運(yùn)營(yíng)成本的核定及監(jiān)控，是一項(xiàng)技術(shù)性、專業(yè)性和系統(tǒng)性極強(qiáng)的工作。但電力企業(yè)投資、運(yùn)營(yíng)、成本規(guī)則及財(cái)務(wù)監(jiān)督卻由不同部門(mén)分別負(fù)責(zé)，導(dǎo)致電價(jià)監(jiān)管失去了有效信息的支撐，形成強(qiáng)烈的定價(jià)倒逼機(jī)制，加劇了電價(jià)的不合理。
高的看法在關(guān)心電力改革的業(yè)內(nèi)人士中頗具代表性。與當(dāng)年電信改革有所不同的是，在拆分大局已定后，對(duì)于拆分技術(shù)手段的爭(zhēng)論固然仍是熱點(diǎn)，但監(jiān)管的重要性正在被越來(lái)越多的專業(yè)人士提及。"中國(guó)迄今為止尚無(wú)成功的監(jiān)管先例，而電力監(jiān)管委員會(huì)能否為行業(yè)監(jiān)管樹(shù)立一面旗幟？"這是即將成立的電力監(jiān)管委員會(huì)將要回答的一個(gè)課題，也是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)�！�
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