孫保羅
吃飯財政亂飛“烏紗帽”
區(qū)劃調(diào)整直頂“泥石流”
一個地級市被降格成為縣級區(qū)。
1998年12月6日，國務(wù)院對云南省的區(qū)劃調(diào)整申請作出批復(fù)：“同意撤消地級東川市，設(shè)立昆明市東川區(qū)”，這項(xiàng)從八十年代初就曾經(jīng)被提出過的改革方案，幾經(jīng)周折，終于成為板上釘釘?shù)氖聦?shí)。同時進(jìn)行的還有撤并了縣級畹町市。
過去與昆明市平級的東川市，如今變成了昆明的一個區(qū)，級別上也從地級變成了縣級。
正如云南省政府一位干部所說：區(qū)劃調(diào)整中要是“升格”，就是皆大歡喜，一片歡聲笑語的事。如今是“降格”，就意味著必然到來的機(jī)構(gòu)上的相應(yīng)調(diào)整——部門要縮減、編制要精簡、人員要分流、“官銜”要降低。直接牽涉到數(shù)千干部的切身利益。
1998年3月，在第九屆全國人大會議上，云南省省長李嘉廷針對本省存在的嚴(yán)重的“吃飯財政”現(xiàn)象發(fā)表了感觸深刻的看法——云南地處西南一隅，社會經(jīng)濟(jì)較為落后，基礎(chǔ)設(shè)施，工業(yè)農(nóng)業(yè)，科教文衛(wèi)等方方面面都亟待大量的資金投入，但是機(jī)關(guān)和事業(yè)單位人員卻“吃”掉了大量財政收入，許多縣成了財政赤字縣。
根據(jù)云南省民政局的一份報告，云南每年地方性財政收入150億幾乎全部“消化”在“吃飯財政”上。
在省委省政府的策動下，由區(qū)劃調(diào)整入手，一場旨在解決“吃飯財政”，精簡機(jī)構(gòu)，提高效率，打破“鐵板一塊”的干部人事制度的改革開始了。
本報在1996年策劃的關(guān)于“貴州現(xiàn)象”的調(diào)查和討論中，幾乎所有的著名專家和有關(guān)人士都認(rèn)為，機(jī)構(gòu)改革的最難點(diǎn)就在于“動人”。貴州一位深陷“吃飯財政”苦海的貧困縣的縣委書記發(fā)出了這樣的呼聲——“讓混混干部也下崗”。
但最后在一片“誰讓我下崗，我就先讓他下崗”的叫囂中，他的改革措施不了了之。
改革的勇氣也許來自于中央政府振聾發(fā)聵般的舉措，國務(wù)院“第一刀”就把41個部委砍的只剩29個。而云南方面的改革勇氣將在針對東川市的改革中受到考驗(yàn)——這次改革直接牽涉到數(shù)千名干部腦袋上的“烏紗帽”。]
原東川市是著名的“泥石流”的災(zāi)害區(qū)，東川市的歷史就是一部與“泥石流”抗?fàn)幍臍v史。而該市整個財政面臨崩潰邊緣的“吃飯財政”的現(xiàn)狀，被比喻成了滾滾而來的“泥石流”。
是拿出長期與“泥石流”苦苦抗?fàn)幹行纬傻乃^“東川精神”再作一次哀兵之斗，還是如一位領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心的那樣——“東川干部的心象山河一樣破碎”，并隨著幾乎無可抗拒“泥石流”崩塌而下？
我們這一篇調(diào)查報道得到云南省政府、昆明市政府和東川區(qū)區(qū)委的大力協(xié)助，他們認(rèn)為改革中遇到的問題，不僅僅是云南東川。東川是一個問題集中的典型，也是一個好的教材，沒準(zhǔn)會為舉步維艱的機(jī)構(gòu)改革帶來思路和靈感。
矛盾
原來的東川市在黨政機(jī)構(gòu)編制方面占據(jù)著好幾個“全國第一”。
原東川市是全國規(guī)模最小的地級市。在云南本省的17個地州市中，東川市的國土面積最小，只有1858平方公里。人口最少，只有29。29萬人。而根據(jù)云南省民政局提供的數(shù)據(jù)，全國平均每個省設(shè)有地級行政區(qū)劃建制約12個，每個地級建制下轄人口約為320萬�？h級區(qū)劃建制90個，下轄人口約43萬。
也就是說，東川作為一個地級市，其管轄的人口還不到全國平均水平的10%，比一個正常的縣管轄的人口還要少三分之一。同時被撤并的畹酊市在這一點(diǎn)上更為典型——作為一個縣級建制，人口僅僅1。22萬，只有全國平均水平的四十分之一，也是全國最小的縣。
云南全省的地級建制平均下轄人口235萬，縣級平均下轄人口31萬，總體上低于全國平均水平約三分之一。這些名不副實(shí)的建制導(dǎo)致的直接后果是與機(jī)構(gòu)改革“小政府、大社會”的思路截然相反的“小社會、大政府”的局面。
云南省民政局堪界辦主任楊樹斌.參與了這次區(qū)劃調(diào)整的策劃，他指出云南省在區(qū)劃建制上的這種不和理的“倒掛”現(xiàn)象已經(jīng)成為全省上下長期頭痛的問題，客觀上造成的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過大，使作為一個“吃飯財政”大省的云南不堪重負(fù)，嚴(yán)重阻礙了全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
采訪中發(fā)現(xiàn)，在面臨全國性機(jī)構(gòu)“膨脹”的難題尚未有根本解決的良方的情況下，類似東川的情況卻是政府機(jī)構(gòu)在最初的原始設(shè)置上就“假、大、空”，然后在此基礎(chǔ)上再“膨脹”，實(shí)際上是一種“雙重膨脹”。
原東川市還是全國唯一的沒有下轄縣區(qū)的地級市。地區(qū)政府直接管轄著10鄉(xiāng)4鎮(zhèn)，全省上下戲稱為“爺爺帶著孫子過�！�
省府辦公廳四處和麗貴介紹說，東川是“因礦建市”而形成的如此格局。東川是全國著名的“銅都”，建國初期東川礦區(qū)就作為國家的第一個“五年計劃”建立起來。1958年國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立地級東川市。
一位老同志回憶當(dāng)時設(shè)市的想法主要來源于東川礦務(wù)局是地級單位，如果當(dāng)?shù)卣墑e過低，在工作上就會出現(xiàn)“下級領(lǐng)導(dǎo)上級”的尷尬局面。
事實(shí)上，東川礦務(wù)局作為中央直屬企業(yè)，與地方的這種“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”并不直接。“虛設(shè)”東川市，故意不切實(shí)際地抬高行政級別，有一種真實(shí)的表面想法是“為了面子”。骨子里，所有的人都明白——“面子”來源于權(quán)力。躲在“面子”后面的，是大大小小的“帽子”，成百上千的“烏紗帽”。
矛盾的矛盾
原東川市是全國唯一的貧困地級市。
昆明市今年初為了解決新東川區(qū)春耕備耕的資金困難，分管農(nóng)業(yè)的副市長何有德帶隊(duì)到東川調(diào)查，最后昆明市在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水利、扶貧等三大項(xiàng)共補(bǔ)助當(dāng)?shù)?/SPAN>422萬元。這是區(qū)劃調(diào)整好處的體現(xiàn)。然而他們感觸最深的，是東川的窮，原市級農(nóng)業(yè)口的部門連引進(jìn)種子的錢都沒有。
由此而感慨東川的“爺爺孫子”們的“吃飯功夫”的“厲害”。
“爺爺孫子”加起來，東川吃財政飯的達(dá)到11000人，這是省委書記講話中的數(shù)字。東川區(qū)人事局提供的詳細(xì)數(shù)據(jù)中，1998年，全市機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位干部總數(shù)為7672人，其中地（廳）級21人，縣處級184人，科級797人。
平均一個鄉(xiāng)有1。5個地（廳）級、14。2個縣處級干部。平均一個村公所有1。36個縣處級、5。1個科級干部。財政供養(yǎng)和非財政供養(yǎng)的人數(shù)之比為1：33，這在全國又是一個名列前矛的“單項(xiàng)”。
東川的“雙重膨脹”除了在干部人數(shù)眾多這一“普遍特色”外，采訪中發(fā)現(xiàn)了其一個“特性”，也是行政管理方面的一個漏洞。上級部門沒有根據(jù)東川的特殊情況實(shí)事求是地下達(dá)編制指標(biāo)，而是按一般的地級市來處理，更大的問題在于也沒有對東川企事業(yè)單位編制的無限膨脹進(jìn)行監(jiān)督，于是東川的上層建筑就在這個漏洞中“合理合法”地象吹氣球一樣地膨脹起來。
全省上下都知道“東川優(yōu)勢”——雖然條件艱苦，但提升得快。“最理想”的是到東川“臥薪嘗膽”幾年，然后平級調(diào)動到其他地方就能比同一撥的干部高一級。
東川區(qū)編制辦公室主任舒麗華說，過去由于市直接轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)到市里工作就非常占便宜，按常規(guī)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣的局辦是平級調(diào)動，但是在東川他們往往升了“半級”或者一級。由于東川按照地級市的規(guī)模在安排班子，不斷有新的機(jī)構(gòu)冒出來，“一個蘿卜一個坑”，“坑”多了“蘿卜”們很快就可以“填”到更高級的“坑”里去。
根據(jù)區(qū)人事局的統(tǒng)計，原東川市在縣處和科級干部的“提拔”上真的表現(xiàn)得“豪氣干云”：從1993到1998六年中，共提拔縣處級干部149人，科級干部571人。分別占全市同級干部總?cè)藬?shù)的81%和72%。
有干部指出，1998年，特別是當(dāng)區(qū)劃調(diào)整的消息傳來后，當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了“世紀(jì)末”的“報復(fù)性”提拔干部行為，一口氣提拔了44名縣處級干部，是頭一年的2。3倍。同時還提拔了93名科級干部。
“該安排的安排，該提拔的提拔”——這種充滿“人情味”的“慷慨”是以犧牲國家和當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷睦鏋榇鷥r的。卻能夠收攬人心。
原財政局一位干部比喻說：東川市的政府機(jī)構(gòu)就像一只高產(chǎn)的“母雞”，不斷地下蛋，不斷地孵化出一群群“小雞”。悲哀的是，由于“先天和基因”，這些“小雞”只會吃飼料，卻沒有任何用處。
矛盾的矛盾的矛盾
采訪中，記者把原東川市評為最缺乏發(fā)展?jié)摿蜕线M(jìn)精神的地方。
省委書記令狐安用四句話總結(jié)東川的現(xiàn)狀：“小馬拉大車，瘦馬拉重車。龐大的上層建筑，脆弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)�！比欢鴵�(jù)說其精髓“小馬瘦馬”論是東川干部自己發(fā)明創(chuàng)造的。所以說他們并非不知道東川的實(shí)際情況。
其實(shí)這輛“重車”決不是東川經(jīng)濟(jì)這匹瘦馬能夠拉得動的。沒有中央和省里長期的財政補(bǔ)貼，僅定補(bǔ)就達(dá)4866萬，加上各種專項(xiàng)補(bǔ)貼每年達(dá)到7000至8000萬，地方經(jīng)濟(jì)恐怕早已經(jīng)“破產(chǎn)”。
正是由于東川特殊的“雙重膨脹”現(xiàn)象，“吃飯財政”在這里表現(xiàn)得非常的突出。
區(qū)財政局提供的資料顯示，從記錄中的1980年起近18年間，該市年年財政赤字，入不敷出。以1998年為例，該市財政總收入4249萬，地方財政收入僅2895萬，總支出卻達(dá)到1。56億，其中用來“養(yǎng)人”的費(fèi)用就超過9000萬。
這一年，整個東川的經(jīng)濟(jì)全面滑坡，幾近崩潰——財政總收入比上年驟減3002萬，地方財政收入減少948萬，當(dāng)年10月干部的工資已經(jīng)發(fā)不下來。
經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。東川經(jīng)濟(jì)這匹百病纏身的“老馬”，終于掙扎到了奄奄一息的地步。同時，東川市的政府機(jī)構(gòu)在發(fā)揮職能方面，也變成了一匹“貪吃貪睡不干活”的“病馬”。人浮于事，效率低下，干部低能，領(lǐng)導(dǎo)乏術(shù)，上上下下只剩一個字：“混”。
在貴州當(dāng)過“下掛干部”的學(xué)者潘年英在他的《扶貧手記》中談到本報創(chuàng)造的所謂“混混干部”只是“混沌體制”的一種具體表現(xiàn)。
在這種“混沌體制”下，除了有意的“混”，還有“不得不混”。
區(qū)委宣傳部部長汪一舟說，現(xiàn)在的宣傳部仍然保持著過去的12個干部指標(biāo)，平均每個人每月用于“辦事”的“人頭費(fèi)”只有120元，交電話費(fèi)都不夠。他們計劃到昆明做一個東川的推廣活動，需要2萬，上級說那里去找這筆錢？所以只好天天閑著，天天喝茶看報紙。有時迫不得已出趟差，差旅費(fèi)報不了只好欠著。誰也說不清干部們口袋里壓著多少票據(jù)，原市財政局局長自己口袋里還揣著2000多元票據(jù)。
東川的企業(yè)干部人數(shù)有1253人，然而53家國有企業(yè)中的52家虧損。經(jīng)貿(mào)委下屬的國有企業(yè)總的資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)92%，除了兩家股份制企業(yè)，剩下的資產(chǎn)負(fù)債率平均超過100%，“家底”全部敗光不說，還欠下巨額的貸款債務(wù)。1998年全市企業(yè)上繳的所得稅只有41萬元。
農(nóng)業(yè)方面的發(fā)展同樣置后，1998年財政收入中的農(nóng)業(yè)稅部分僅211萬，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅更是少得可憐，才2萬元，牧業(yè)稅為零。
“雙重膨脹”和“吃飯財政”必然造就一個臃腫低能的政府。有人指出，今天東川工農(nóng)業(yè)一片蕭條正是“爺爺孫子”們導(dǎo)致的災(zāi)難性后果——惡性循環(huán)。政府沒有能力投入資金進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、基礎(chǔ)建設(shè)、市場開拓，也就不能找到新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。于是越“腫”就越“吃”、越“吃”就越“窮”、越“窮”就越“無能”、越“無能”就越?jīng)]有希望。
東川這盤“棋”，活生生給下成了“死棋”。
改革
區(qū)劃調(diào)整是針對東川最對癥的一劑“猛藥”。
良藥苦口，更何況是“猛藥”。從省、市到東川區(qū)，不斷有干部說“這一步”早該走，早走幾年，東川不至于弄到今天這一步田地。據(jù)悉云南省高層早在80年代初就有過類似想法，但如同昆明市政府農(nóng)業(yè)處副處長周柏春所說，這項(xiàng)改革直接會動到人，直接影響個人的利益和前途�！皠尤恕本蜁米锶�，何況是這么大批量的干部。
第一屆區(qū)委書記丁紹祥原來是昆明市委副書記，肩負(fù)著推進(jìn)區(qū)劃調(diào)整改革以及重建東川經(jīng)濟(jì)和形象的重任。他說自己做過十年縣委書記、六年市委副書記，從來沒有面臨這樣特殊和艱難的工作局面。不少干部思想上的消極面仍然嚴(yán)重：“總體來說進(jìn)機(jī)關(guān)的人都比較重視自己的仕途。區(qū)劃調(diào)整后，東川再也不可能從本地冒出這么多縣處以上的干部，要想提拔，比過去難很多。我做的事就像人家剛剛把‘飯’煮熟，我卻連鍋都要端走�！�
1998年，省委省政府對東川市進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整的決心已定，并提出了撤市設(shè)區(qū)，并入昆明市的建議。這個建議在省領(lǐng)導(dǎo)前往當(dāng)?shù)厥占庖姇r受到強(qiáng)烈的反對。反對之余，當(dāng)?shù)氐墓賳T也提出了兩個“方案”。
其一是保持原狀�！八礼R當(dāng)成活馬醫(yī)”，只要省里的財政補(bǔ)貼做相應(yīng)增加，能夠解決吃飯問題，當(dāng)?shù)匾步^對不會給省里找“麻煩”。這樣一來，所有的干部的位子和級別都可以得到保留，這里面的道理是“瘦死的駱駝比馬大”。
其二是建立“大東川市”。你不是說東川市是“爺爺帶著孫子過”，行政管理上不合理嗎，那么找兩個“爸爸”來不就建立起了正常的“家庭關(guān)系”了嗎？建議中提出把巧家、會澤、尋甸等三縣并入，“以東川為中心建立滇東北的南部經(jīng)濟(jì)圈。”
省領(lǐng)導(dǎo)評價說：“我們實(shí)在看不出這個‘經(jīng)濟(jì)圈’的理論依據(jù)和可行性。”
這個計劃不僅精簡不了一個人，一個機(jī)構(gòu)，相反還要增加機(jī)構(gòu)和編制。組建新東川市的五大班子和相應(yīng)機(jī)構(gòu)，人員工資、辦公設(shè)施、車輛等等據(jù)概算頭一年就要增加財政負(fù)擔(dān)2億元。
憑東川的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和影響力，“泥菩薩過河，自身難�！�，根本沒有輻射能力帶動周邊地區(qū)的發(fā)展，唯一的可能是把“吃飯財政”的包袱分?jǐn)偟叫鲁蓡T的頭上去。而那些地方何嘗不是“苦海無邊”？
這個逆潮流而動的荒唐建議被否決，但是原東川市曾經(jīng)用過類似的方法來對付中央的機(jī)構(gòu)改革計劃。1995年按照國務(wù)院的要求，像東川這樣的三類市要把黨政部門由50個縮減到30個，政府部門要由39個縮減到28個。
相應(yīng)的對策是把多出來的“獨(dú)立機(jī)構(gòu)”合攏，分別掛在計委、經(jīng)貿(mào)委、政府辦、縣委辦等等部門下面，搖身一變成為“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”。這樣一個機(jī)構(gòu)沒有減，對上面又完成了任務(wù)。原市監(jiān)察局掛在紀(jì)委后，稱為“一個機(jī)構(gòu)兩塊招牌”，監(jiān)察局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)因?yàn)檫@次“改革”反而在行政級別上莫名其妙提了半級。
有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)分辯這種做法非東川獨(dú)有。過去政府部門講究實(shí)事求是的工作方法叫做“吃透兩頭”，意思是把握中央精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際。而類似東川的這種對付改革的辦法也是“吃透兩頭”——吃著“皇糧”騙上頭，占著位子欺下頭。
三種方案實(shí)際上完全沒有爭論的必要，是是非非明擺著。當(dāng)?shù)匾恍└刹啃睦镆裁靼走@一點(diǎn)，出于失去頭上“烏紗帽”的危機(jī)感，當(dāng)云南省一位副省長到當(dāng)?shù)卣{(diào)研時，一些人上街表達(dá)情緒，喊出：“撤銷銅都東川市，人民群眾不答應(yīng)�！�
事實(shí)上，人民群眾是歡迎改革的。他們需要一個廉潔高效的政府來帶領(lǐng)他們走出貧困。就是體制內(nèi)，也有不少干部是想做點(diǎn)實(shí)事，不愿當(dāng)“混混干部”。有人甚至認(rèn)為利用影響社會安定的行為來對抗改革，是一種“權(quán)力敲詐”。
終于省委省政府痛下決心，撤掉東川市，設(shè)立昆明市東川區(qū)。
改革的改革
1999年2月9日，云南省委省政府分別在東川和畹町召開區(qū)劃調(diào)整的現(xiàn)場辦公會。東川市正式降格并入昆明市成為一個區(qū)。把一個地級市降格成一個縣級區(qū)，這一舉措在全國也是罕見的，在云南的機(jī)構(gòu)改革方面則邁出了重要的一步。同時為深受“吃飯財政”之苦的特別是中西部欠發(fā)達(dá)省區(qū)提供了一個很好的思路和范例。
令人欣喜的第一步已經(jīng)邁出“門檻”，人們期待這劑良藥能夠使東川區(qū)機(jī)構(gòu)消腫，使“吃飯財政”的現(xiàn)狀得以好轉(zhuǎn)。
這種期待來自于對區(qū)劃調(diào)整后將會到來的機(jī)構(gòu)改革的延續(xù)和突進(jìn)的“合理推斷”——降格后人員的編制相應(yīng)減少，只能按照縣級編制來安排，這樣最少要裁掉30%的干部，也就至少減輕了30%的財政負(fù)擔(dān)，那就是好幾千萬。
在干部“裁員”或者“分流”的過程中，就可以順勢對政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行人員上的優(yōu)化組合，足建一個廉潔高效的政府來搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)“起死回生”。
這本該是順理成章的關(guān)鍵的“第二步”，這一步才是最實(shí)質(zhì)性的一步。
針對這次區(qū)劃調(diào)整，云南省的領(lǐng)導(dǎo)班子提出六字方針：“穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)、發(fā)展”。
為了“穩(wěn)定”，對原東川市的干部的安排采取“老人老辦法，新人新辦法”，除了10名副廳級以上干部被安排交流到昆明市任職，其他人仍然留下當(dāng)?shù)�，級別不變，待遇工資福利等等不變。要說解決“吃飯財政”問題，就是少了這10張嘴。
為了表明這種職務(wù)級別和領(lǐng)導(dǎo)行政級別不一致的情況，當(dāng)?shù)叵鄳?yīng)地創(chuàng)造了一個有趣的辦法叫“打括弧”。
比如原市委組織部是正縣級，它的一把手也是正縣級。降格后變成了科級單位，但領(lǐng)導(dǎo)仍然享受正縣級待遇，于是在區(qū)委組織部部長和麗川的名字后加上一個括弧——“（正縣級）”。
和麗川說，這個括弧對很多人很重要。有人把級別當(dāng)作人生價值的標(biāo)志，括弧里就是事業(yè)全部的意義。
昆明市政府農(nóng)業(yè)處處長李金華講起一件難忘的事，區(qū)劃調(diào)整實(shí)施后，市里組織到東川區(qū)對口慰問協(xié)調(diào)，遇上原政府辦的一個領(lǐng)導(dǎo)。介紹之余，這位干部說：“農(nóng)業(yè)處處長，我知道，正科級�！毖韵轮馐撬救思墑e可比正科級要高，誰領(lǐng)導(dǎo)誰呀？
南京政治學(xué)院的學(xué)者李聞提出我國機(jī)構(gòu)改革的一大難題：“官本位”，“其實(shí)質(zhì)就是權(quán)欲膨脹而引發(fā)的物欲的極度膨脹，以個人利益否定國家利益、人民利益�！�
東川是否存在“官本位”的現(xiàn)狀，不好定論。但是省委書記令狐安在做動員是曾經(jīng)講過：“一定要把東川人民群眾的利益放在第一位，而不能把個人的進(jìn)退留轉(zhuǎn)放在第一位”，有了這樣的思維�！笆虑榫秃棉k的多。”
事實(shí)是事情很難辦。
從長遠(yuǎn)來看，這次區(qū)劃調(diào)整由于客觀上圈定了機(jī)構(gòu)的規(guī)模，相信終有一天，會從根本上是東川區(qū)的“吃飯財政”和“低能政府”出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)——按照和麗川的話說——如果這機(jī)構(gòu)改革的第二步遲遲不邁出去，就只有“等到這些括弧因?yàn)樽匀灰?guī)律而消失，全部是新人新辦法的那一天�！�
根據(jù)最新消息，我國地方政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)已經(jīng)確定——現(xiàn)有在編人員將精簡50%，省級政府部門只保留40個左右，大、中、小城市分別為40個、30個、和20個，大、中、小縣分別為22個、18個、14個。
也就是說，東川區(qū)解決“一次膨脹”的干部分流問題后，機(jī)構(gòu)要縮減為24個，人員還要再精簡一半。
采訪期間，遇上趕集。街道上擁擠著城區(qū)附近的農(nóng)民，本來城郊的農(nóng)民一般不會太窮。但他們的貧困寫在補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁的襤褸衣衫上，寫在層層保護(hù)用來換錢的幾個雞蛋上，寫在油黑的臉上和茫然的眼神里。報告上說的農(nóng)村人均年收入860元，但有關(guān)干部對記者說：這是個“虛”的數(shù)字。
這些貧困的農(nóng)民等不到也不會愿意去等“那一天�！�
而全國戰(zhàn)略性的機(jī)構(gòu)改革如同另外一種“泥石流”，沒人能夠抵抗而挨到“那一天”。
巨大的壓力，復(fù)雜的心態(tài)，艱難的抉擇。
區(qū)劃調(diào)整后東川干部在想什么？
真實(shí)想法，真實(shí)記錄——
“泥石流”下的反思
東川區(qū)人事局編制辦公室主任 舒麗華
“黨政機(jī)關(guān)編制核定只有725個�！�
（原）東川市的上層建筑過分龐大是事實(shí)，但是這7600多干部中，大頭并不在黨政機(jī)關(guān)這一塊。1993年以前，省里按照“三類市”的標(biāo)準(zhǔn)，也就是黨政機(jī)關(guān)干部人數(shù)不超過800人，（不含政法部門），為東川市做了編制的核定工作。并且根據(jù)東川的實(shí)際情況“向下”做了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，最后核定為725名。
東川市的干部隊(duì)伍的大頭在企事業(yè)單位，以1998年為例，企業(yè)單位干部人數(shù)為1253人，占干部人數(shù)總額的16。3%，事業(yè)單位干部人數(shù)更高達(dá)4352人，占總額的56.7%。
事業(yè)編制中超過一半來自教育部門
1988年教育部門指定得有事業(yè)編制的標(biāo)準(zhǔn)，大體上從班級的數(shù)量來核定教師的數(shù)量，想做到“量體裁衣”。但是由于山區(qū)情況特殊，這種核定也就有了漏洞——很多地方3、5個學(xué)生就是一個班，各科的教師配齊就可以達(dá)到6、7個人。
1991年，我曾經(jīng)向教育口的領(lǐng)導(dǎo)提出對教師的事業(yè)編制實(shí)行“動態(tài)管理”，隨時調(diào)查，隨時核定，但他們說執(zhí)行起來困難。事實(shí)上，情況并非是在一個山村小學(xué)“擠”著太多教師，90%的邊遠(yuǎn)地區(qū)特別是山區(qū)實(shí)際上非常缺乏教師，而龐大的教師隊(duì)伍中的90%卻集中在城區(qū)的有限幾所學(xué)校，造成嚴(yán)重的超編。
這種“倒掛”現(xiàn)象反映出我們在事業(yè)編制控制方面的失控狀態(tài)。
東川區(qū)人事局計劃錄用科科長 易矯鵬
“在領(lǐng)導(dǎo)的壓力下我們很難把住這個‘官口’”
龐大的事業(yè)編制有兩方面的來源幾乎是無可抗拒的。
一方面是應(yīng)屆畢業(yè)的大中專畢業(yè)生，每年約200人。還有復(fù)退轉(zhuǎn)軍人約100人。這兩塊基本上屬于“機(jī)械增長”。對應(yīng)屆畢業(yè)生的接收名譽(yù)上是“雙向選擇”，實(shí)際上是統(tǒng)招統(tǒng)配——計劃招收，計劃分配。東川市自己有一所師范�？茖W(xué)校，于是成為走向“鐵飯碗”的“中轉(zhuǎn)站”。
另一方面是領(lǐng)導(dǎo)的“指令性計劃”。國家對行政編制有比較嚴(yán)格的要求，但對事業(yè)編制的控制卻很松，大體可以理解為“根據(jù)工作的需要”。這樣一個模糊的標(biāo)準(zhǔn)會有什么結(jié)果可想而知。一些部門為了解決“關(guān)系網(wǎng)”的需要，變著方法要求設(shè)立“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”，一個機(jī)構(gòu)下就有好幾個位子可以安排。我們不同意，他們就會找領(lǐng)導(dǎo)來說——省里是如何重視那一項(xiàng)工作，有必要設(shè)置一個專門的機(jī)構(gòu)。
最終，我們只有服從。領(lǐng)導(dǎo)那么多，所以“需要”也就相應(yīng)地多。
東川區(qū)委組織部部長 和麗川
“這些括弧消失需要20年”
東川區(qū)現(xiàn)有的干部需要在名字后面打上“括弧”的，主要是縣處級以上。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)原來就是“孫子”，所以市降格為區(qū)，正好是“爺爺”變成了“爸爸”，反而算是建立起了正常的“家庭關(guān)系”。
根據(jù)省里本次區(qū)劃調(diào)整采取的“老人老辦法”的精神，這些“爸爸”的“爺爺”待遇不變，所以需要在括弧里注明：“（爺爺）”。對下面的“孫子”而言，這會搞得比較糊涂，不過有一點(diǎn)對他們的影響是巨大的——過去能夠由“孫子”直接晉升為“準(zhǔn)爺爺”或者“爺爺”，現(xiàn)在不可能了。誰不想盡快當(dāng)上“爺爺”？所以很多人有意見，說他們的發(fā)展機(jī)會給剝奪了。
省里想通過區(qū)劃調(diào)整促動機(jī)構(gòu)改革，緩解“吃飯財政”的現(xiàn)狀。然而光靠打“括弧”是不能解決“吃飯財政”的。人還在，所以照舊要吃，級別還在，所以照舊吃那么多。
目前從機(jī)關(guān)這一口來看，基本閑置的有“括弧”縣處級干部，50——55歲之間的有55人，40——50歲的有32人。如果等待這些“括弧”消失，也就是退休，至少要15至20年。更何況退休了也不能說解決了“吃飯財政”，因?yàn)橥诵萘诉�是要按級別“吃飯”。
我無法想象東川經(jīng)濟(jì)這匹“瘦馬”還能拖這輛沉重的“吃飯財政”的大車20年或更久。
東川區(qū)人事局副局長 邱光澤
“不分流，沒有實(shí)際意義”
區(qū)劃調(diào)整之初，有思想包袱的干部編了個“順口溜”：
“廳級干部喜洋洋，
處級干部在觀望，
科級干部懶洋洋。”
詞語雖然偏激，但是表現(xiàn)出大家的心態(tài)。降格造成的客觀現(xiàn)狀是機(jī)構(gòu)必須消腫，而消腫的關(guān)鍵就是人員的分流。不進(jìn)行分流，不僅解決不了“吃飯財政”，對政府部門發(fā)揮職能也不利。有些問題已經(jīng)浮現(xiàn)出來，過去人浮于事是隱藏在背后的事，現(xiàn)在擺在臺面上了，面子上過不去，擔(dān)心自己成為“下崗”對象。
對于已經(jīng)有了縣處級待遇的人，他們的進(jìn)一步提拔受到限制，情緒比較低落。而老的不走，年輕的干部提拔不起來，即使提拔了也無法管理。設(shè)想以下，一個部門中有好幾個級別比自己高的，剩下的幾乎都平級，叫他怎么管理？
按我的估計，東川區(qū)的行政干部降到600人左右就比較合適。{目前的人數(shù)是2067}僅這一項(xiàng)，每年就可以節(jié)省財政開支1500萬元。
關(guān)于干部的分流，我曾聽到一種叫“四個四分之一”的建議：退休四分之一，主要指50——55歲的干部。這里需要省里給特殊政策，容許他們提前退休。留用四分之一，主要是比較年輕的，有一定能力和培養(yǎng)前途的干部。省、市所屬單位交流四分之一，主要指比較適合到外地工作的干部。下海經(jīng)商四分之一，實(shí)際就是鼓勵有能力自己發(fā)展的人脫離行政機(jī)關(guān)。
對于這個問題，我本人有幾點(diǎn)看法：政府機(jī)構(gòu)人員編制的控制要有法可依，我們以往無法把穩(wěn)“官口”就是因?yàn)樾姓深A(yù)太多。編制的核定增減應(yīng)該有嚴(yán)格的制度和條例作為根據(jù)，不能上面說什么就是什么。通過人大立法，今后任何人說情都沒有用，誰違法誰受罰。
再者部門職能交叉的，應(yīng)該簡政放權(quán)，減少事業(yè)編制的數(shù)量。很多由財政供養(yǎng)或半供養(yǎng)的事業(yè)單位其實(shí)完全可以向企業(yè)轉(zhuǎn)化，如律師事務(wù)所、審計事務(wù)所等等。同時也可以實(shí)行經(jīng)費(fèi)和編制掛鉤，財政按照編制下?lián)芙?jīng)費(fèi)，事業(yè)費(fèi)用不準(zhǔn)用來養(yǎng)人，這樣每進(jìn)一個人就會影響到部門所有人的利益，可以起到一定的限制作用。
但總體上說來，這些都是亡羊補(bǔ)牢之舉。
不對現(xiàn)有的龐大的干部群進(jìn)行分流，就無法真正扭轉(zhuǎn)惡性循環(huán)的不利局面。
東川區(qū)委宣傳部部長 汪一舟
“‘東川精神’是與泥石流抗?fàn)幹信囵B(yǎng)的精神”
東川是個有光榮歷史的地方。
建國以來，東川銅礦為國家創(chuàng)造的直接經(jīng)濟(jì)效益達(dá)到40億。1953年礦區(qū)成立時只有53個干部，為了支援礦山建設(shè)，國家從全國各地抽調(diào)大批管理和技術(shù)人員來到東川，當(dāng)時號稱“萬人探礦”。
東川市的設(shè)立也是為了更好地為礦山服務(wù)，只是由于當(dāng)時的礦物局已經(jīng)是地級，為了與之相匹配，避免出現(xiàn)“下級領(lǐng)導(dǎo)上級”的尷尬局面，非常偶然地出現(xiàn)了這個全國最小的地級市。
設(shè)市后，從事地方工作的干部主要的目標(biāo)之一就是治理泥石流。東川的泥石流災(zāi)害非常嚴(yán)重，聞名全國，在這場艱苦的斗爭中東川人取得巨大的成績有目共睹。所以我始終相信有一種不怕艱難，努力向上的“東川精神”存在很多干部的心中。
遺憾的是由于機(jī)構(gòu)膨脹導(dǎo)致的“吃飯財政”，人浮于事的種種弊端使“東川精神”失去了光芒，沒有了精神力量，大家變得麻木和茫然。
如今所有的人都該意識到，“吃飯財政”已經(jīng)像一次毀滅性的“泥石流”，已經(jīng)沖到我們的頭頂，我希望東川干部能夠在這場“致之死地而后生”的改革中激發(fā)出隱藏胸中的“東川情結(jié)”，為東川放手一博。
記者觀察
“畸形膨脹”——機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)也在事業(yè)單位
原東川市的機(jī)構(gòu)膨脹除了“雙重膨脹”的特點(diǎn)外，還有就是“畸形膨脹”。表現(xiàn)在：
“超限額膨脹”——主要指行政事業(yè)編制方面。按記者的理解，省里按照“三類市”核定出725個編制，大概有兩方面含義：中央財政負(fù)擔(dān)的人數(shù)和機(jī)構(gòu)運(yùn)作的基本需要。然而統(tǒng)計中該市行政機(jī)關(guān)的干部人數(shù)是2067，是核定編制的285。1%。
“衍生式膨脹”——人才培養(yǎng)由于客觀條件的限制，其目的變成了為進(jìn)機(jī)關(guān)“走過場”，成為走向體制內(nèi)的“中轉(zhuǎn)站”。從這種“自產(chǎn)自銷”式的“干部生產(chǎn)線”下來的人不愿去虧損的企業(yè)，因?yàn)橛邢聧彽奈ｋU。于是大部分流向事業(yè)單位。為了捧“鐵飯碗”，哪怕邊遠(yuǎn)的地方也愿意去（當(dāng)然不會呆太長），而且只進(jìn)不出。
“單一膨脹”——每年待分配的生員所學(xué)專業(yè)非常單一，絕大部分是師資類。東川市有“專業(yè)技術(shù)人員”4295人，高級職稱81人，中級職稱1471人，數(shù)量上不少，但是當(dāng)?shù)氐娜耸吭u論他們中“能產(chǎn)生生產(chǎn)力的不多”，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)急需的高級人才如經(jīng)濟(jì)師、企業(yè)管理人才、高級財務(wù)人員、從事新產(chǎn)品開發(fā)的科技人才等等奇缺。
而且由于體制上的原因，1990——1995年還“流失”了100名以上的“高級人才”。
“畸形膨脹”扼殺了機(jī)構(gòu)本身所有的創(chuàng)造力。
中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室副主任顧家麒說：“1988年以來的歷次機(jī)構(gòu)改革不徹底的原因很多，但事業(yè)單位改革沒有跟上是主要原因�！�
這在東川市再次得到體現(xiàn)。
當(dāng)務(wù)之急是重建一個廉潔高效的政府
新任的東川區(qū)委書記丁邵祥說上任以來有太多的“難言之隱”，區(qū)劃調(diào)整后干部的思想工作很難做。他同意記者的觀點(diǎn)——機(jī)構(gòu)改革的根本目的之一應(yīng)該是使政府部門“甩掉包袱，開動機(jī)器，發(fā)揮職能，發(fā)展經(jīng)濟(jì)�！�
對于東川工農(nóng)業(yè)的蕭條狀況，百廢待興。與機(jī)構(gòu)改革的同時進(jìn)行的是要盡快重組一個廉潔高效的政府，投入振興經(jīng)濟(jì)的工作。所以對現(xiàn)有的干部，不僅僅是分流的問題，還有發(fā)現(xiàn)人才、重用人才、培養(yǎng)人才、必要時引進(jìn)人才的問題。簡單的分流，把有用之才要么交流到外地去了，要么放任自流下海淘金去了。就會出現(xiàn)許多專家擔(dān)心的問題——“能者走，庸者留”，人員是少了，但是干事業(yè)的人也沒了。
東川“人多”和“人荒”的突出矛盾已經(jīng)在具體工作中表現(xiàn)無遺，能搞經(jīng)濟(jì)的人才太少了。記者隨丁書記到國有企業(yè)現(xiàn)場辦公，政府在三個月前為原東川市食品廠注入了48萬資金，希望盤活這家資產(chǎn)負(fù)債率為67%的還有點(diǎn)家底的廠，他此行就是要了解資金運(yùn)作的情況。
廠里和它的上級主管部門的好幾位領(lǐng)導(dǎo)衡量半天，得出的全年“創(chuàng)收”預(yù)計：虧損27萬，有了資金爭取“減虧”2萬。丁當(dāng)時就很震驚，因?yàn)?/SPAN>48萬資金存銀行還的利息也差不多是這個數(shù)。
而且他們拿不出一個開拓市場的有創(chuàng)意的經(jīng)過調(diào)查研究的計劃。甚至記者提到為什么不趕快在產(chǎn)品上打上“昆明市某某食品廠”來利用起影響力，有干部這樣回答：“那怎么行，昆明是昆明，東川是東川�！�
這種“天真”的回答還有市百貨大樓的一位經(jīng)理，他在解釋為什么今年的頭四個月銷售額驟降40%時發(fā)牢騷：“政府的集團(tuán)采購都直接去昆明，從來不找我們�！焙逄么笮χ喽査麨槭裁床恢鲃由祥T去聯(lián)系？
國有企業(yè)干部的素質(zhì)也反映出他們上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)。重振東川經(jīng)濟(jì)是場真正的“硬仗”，如果“帳下”無可用之將無可用之兵，士氣不振，政令不通，這個仗，怎么打？
創(chuàng)業(yè)需要一種精神，重建更需要一種精神
一些東川干部向記者表露他們的一種“委屈”——東川市是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，卻成為計劃經(jīng)濟(jì)直接的“犧牲品”。老一輩東川干部為國家做了很多無私貢獻(xiàn)，所以東川經(jīng)濟(jì)垮到這一步，中央該管，省里該管，劃歸昆明，昆明該管。
記者把這種想法告訴一位東川的老同志，他說只送給“委屈”者們一句話：“知恥近乎勇�！�
社會學(xué)家朱厚澤在討論“貴州現(xiàn)象”是曾經(jīng)批評落后地區(qū)的干部思想上的“等、靠、要”。好象發(fā)展不起來，責(zé)任都在中央，在省里。
1997年記者在貴州普定縣采訪，縣委縣政府也沒有能力“讓混混干部下崗”，但他們從另外一個角度向“吃飯財政”作了堅決的抗?fàn)��？h里開展了兩次“思想解放運(yùn)動”，調(diào)動干部的創(chuàng)業(yè)積極性，樹立一種“在重壓下爆發(fā)核能”的“普定精神”，每個部門都要與政府簽定目標(biāo)合同，設(shè)立高額獎金，干事的有，不干事的分文沒有。完不成任務(wù)，獎多少罰多少。兩年內(nèi)，該縣即被表彰為全國帶領(lǐng)群眾脫貧致富“圖強(qiáng)縣”。
東川有“泥石流”，但東川有“東川精神”。這種精神的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵，是所有貧困地區(qū)對抗“吃飯財政”面對機(jī)構(gòu)改革所共同需要的精神力量。
