蘇潘慕潔：北美金融監(jiān)管架構(gòu)的利弊
蘇潘慕潔/加拿大皇家銀行投資多美年證券高級(jí)副總裁
金融業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)，在于令金融市場(chǎng)在公平、高效率及具高透明度的環(huán)境下運(yùn)作，使本地及海外投資者的權(quán)益都得以保障，并使可避免的風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)發(fā)生。在環(huán)球金融市場(chǎng)上，美國(guó)可算是監(jiān)管最完善的國(guó)家之一。完善之處在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)眾多，涉及的層面深入且廣泛。這個(gè)架構(gòu)一方面能做到互補(bǔ)不足，另一方面能預(yù)防個(gè)別機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力。雖然在設(shè)計(jì)上，美國(guó)的監(jiān)管架構(gòu)是相當(dāng)完善的，但是在實(shí)行上卻基于過(guò)分的復(fù)雜而出現(xiàn)職能重疊，浪費(fèi)資源，或者責(zé)任不明確而引致疏忽或出現(xiàn)漏洞。
北美的金融監(jiān)管制度
在檢討美國(guó)金融業(yè)的監(jiān)管制度之前，首先要了解其監(jiān)管架構(gòu)。在美國(guó)，金融監(jiān)管主要分為三方面：金融財(cái)務(wù)、證券及保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管。
金融財(cái)務(wù)業(yè)的監(jiān)管機(jī)關(guān)有：
1、聯(lián)邦儲(chǔ)備局（Federal Reserve Board）——負(fù)責(zé)監(jiān)管州成員銀行（屬聯(lián)儲(chǔ)局成員的州法銀行；州法銀行是依照各州法律登記的銀行）、銀行控股公司及其子公司、海外金融機(jī)構(gòu)，及聯(lián)儲(chǔ)局特許國(guó)際銀行公司。除了監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)以外，聯(lián)儲(chǔ)局也有制定財(cái)政政策的重要職務(wù)。
2、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Corporation）——負(fù)責(zé)監(jiān)管州非成員銀行（不屬于聯(lián)儲(chǔ)局的州法銀行），及具存款保險(xiǎn)的海外銀行。同時(shí)，該公司也是提供存款保障的機(jī)構(gòu)，為存戶在銀行倒閉時(shí)，提供最高$100000美元的存款保障。
3、美國(guó)信用合作社管理局（National Credit Union Administration）——負(fù)責(zé)監(jiān)管信用合作社（信用合作社是非牟利的金融機(jī)構(gòu)，由合作社成員成立及經(jīng)營(yíng)）。
4、美國(guó)財(cái)政部金融局（Office of the Comptroller of the Currency）——負(fù)責(zé)監(jiān)管?chē)?guó)法銀行（依照聯(lián)邦法律登記的銀行）、聯(lián)邦注冊(cè)銀行及海外銀行的代理公司。
5、美國(guó)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)理局（Office of Thrift Supervision）——負(fù)責(zé)監(jiān)管儲(chǔ)蓄銀行、儲(chǔ)蓄及借貸協(xié)會(huì)。
除了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外，美國(guó)的金融業(yè)中還有一些具協(xié)調(diào)功能的單位，幫助整個(gè)監(jiān)管架構(gòu)運(yùn)作暢順。聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)（Federal Financial Institutions Examination Council）是金融財(cái)務(wù)業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，于1979年成立，主要職務(wù)是協(xié)助以上各監(jiān)管機(jī)構(gòu)遵守劃一的監(jiān)管原則，及執(zhí)行劃一的標(biāo)準(zhǔn)。
證券業(yè)的監(jiān)管主要有四方面：
1、聯(lián)邦政府監(jiān)管——美國(guó)國(guó)會(huì)根據(jù)1933年頒發(fā)的“證券法案”，來(lái)監(jiān)管證券業(yè)的運(yùn)作。該法案規(guī)定所有上市公司緊遵注冊(cè)程序，并必須定期發(fā)布財(cái)政資料。1934年，國(guó)會(huì)根據(jù)頒布的“證券交易法”成立了證券交易委員會(huì)（Securities and Exchange Commission），授予該會(huì)監(jiān)管證券市場(chǎng)的責(zé)任和權(quán)力。該會(huì)有四個(gè)監(jiān)管部門(mén)：
A、企業(yè)融資部門(mén)——監(jiān)管范圍包括所有上市公司的季度及年度財(cái)政報(bào)告表、上市公司派發(fā)給股東的投票授權(quán)書(shū)、投資者對(duì)上市公司超過(guò)5%股權(quán)的公開(kāi)收購(gòu)，以及上市公司的收購(gòu)合并。
B、市場(chǎng)管理部門(mén)——負(fù)責(zé)監(jiān)管主要的市場(chǎng)參與單位，包括證券公司、自律組織、移轉(zhuǎn)代理機(jī)構(gòu)，以及證券資料發(fā)布機(jī)構(gòu)。此部門(mén)還監(jiān)督證券投資者保障公司（為投資者在證券公司倒閉時(shí)提供保障的非牟利機(jī)構(gòu)）的運(yùn)作。
C、投資管理部門(mén)——負(fù)責(zé)對(duì)所有托管資產(chǎn)超過(guò)2500萬(wàn)美元的投資顧問(wèn)，以及公司內(nèi)部人員的內(nèi)幕交易進(jìn)行監(jiān)管。
D、法律執(zhí)行部門(mén)——負(fù)責(zé)調(diào)查違法事件，并把需要提出訴訟的事件轉(zhuǎn)交法庭處理。
2、州政府監(jiān)管——州政府根據(jù)1919年制定的“藍(lán)天法例”（“藍(lán)天”的名字來(lái)自1917年的一個(gè)法院裁決，指無(wú)價(jià)值的公司連藍(lán)天的一點(diǎn)地位也占不上），嚴(yán)格地審閱所有在該州行政范圍內(nèi)申請(qǐng)上市證券的招股章程，以保障投資者的利益。
3、自律組織（Self-regulatory Organizations）——獲美國(guó)國(guó)會(huì)授權(quán)的自律組織，負(fù)責(zé)監(jiān)視個(gè)別市場(chǎng)運(yùn)作及參與證券市場(chǎng)的會(huì)員公司。自律組織包括紐約證券交易所、美國(guó)交易所、全國(guó)證券商協(xié)會(huì)等等。紐約證券交易所及美國(guó)交易所負(fù)責(zé)監(jiān)管市場(chǎng)交易活動(dòng)，以及交易員的操守。全國(guó)證券商協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)自動(dòng)報(bào)價(jià)系統(tǒng)及場(chǎng)外交易市場(chǎng)的監(jiān)管，還有所有證券經(jīng)紀(jì)人的牌照，以及互惠基金市場(chǎng)的監(jiān)管。
4、商品期貨管理委員會(huì)（Commodity Futures Trading Commission）——于1974年由國(guó)會(huì)成立，負(fù)責(zé)檢閱所有期貨及期權(quán)合約、監(jiān)管所有期貨及期權(quán)的交易，以及執(zhí)行對(duì)從業(yè)員的牌照和操守的監(jiān)管。
保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管如下：
1、州政府——保險(xiǎn)業(yè)是由州政府設(shè)立的保險(xiǎn)監(jiān)管處監(jiān)管，職務(wù)主要是監(jiān)管所有該州以內(nèi)的保險(xiǎn)公司，確保保險(xiǎn)購(gòu)買(mǎi)者的權(quán)益得到保障。
2、國(guó)家保險(xiǎn)監(jiān)理專(zhuān)員協(xié)會(huì)（National Association of Insurance Commissioners）——由各州保險(xiǎn)監(jiān)管部門(mén)一起成立的聯(lián)系部門(mén)，負(fù)責(zé)協(xié)助統(tǒng)一某些監(jiān)管制度，同時(shí)亦與各州政府一同參與州內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管工作。
加拿大的金融業(yè)，基于發(fā)展歷史比美國(guó)的較短，而且金融交易的活躍程度也比美國(guó)的較低，所以監(jiān)管架構(gòu)比較精簡(jiǎn)。加拿大的金融財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)主要分為兩種：銀行及信用合作社。
加拿大金融財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管：
1、銀行業(yè)的監(jiān)管——根據(jù)1934年頒發(fā)的“銀行法案”，聯(lián)邦政府負(fù)上監(jiān)管銀行業(yè)的全權(quán)責(zé)任。財(cái)政部金融機(jī)構(gòu)監(jiān)理局（Office of the Superintendent of Financial Institutions）是執(zhí)行監(jiān)管責(zé)任的聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)管所有國(guó)法銀行。
2、信用合作社的監(jiān)管——雖然加拿大所有的信用合作社都是省法金融機(jī)構(gòu)（按照省政府法律登記注冊(cè)的機(jī)構(gòu)），但它們是同時(shí)受聯(lián)邦及省政府的監(jiān)管。省政府的金融服務(wù)委員會(huì)（Financial Services Commission）主要負(fù)責(zé)省內(nèi)所有信用合作社的監(jiān)管，而中央信貸辦公室（Credit Union Central of Canada）就是監(jiān)督全國(guó)信用合作社的中央機(jī)關(guān)（法語(yǔ)省份——魁北克省的信用合作社只受省政府監(jiān)管，不受中央政府監(jiān)管）。
加拿大證券業(yè)的監(jiān)管：
1、省政府的證券委員會(huì)（Provincial Securities Commission）——負(fù)責(zé)省內(nèi)所有證券機(jī)構(gòu)的管理，即使證券機(jī)構(gòu)屬銀行附屬公司，也是歸證券委員會(huì)的監(jiān)核。
2、自律組織（Self-regulatory Organizations）——省政府委任多個(gè)自律機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)管證券業(yè)，這包括加拿大投資證券商協(xié)會(huì)（Investment Dealers Association of Canada）、加拿大基金經(jīng)紀(jì)商協(xié)會(huì)（Mutual Fund Dealers Association of Canada），以及四個(gè)證券交易所：多倫多證券交易所、滿地可證券交易所、溫尼泊證券交易所、加拿大創(chuàng)業(yè)交易所。
3、加拿大證券行政會(huì)（Canadian Securities Administrators）——該會(huì)是由各省證券委員會(huì)聯(lián)合組成，主要職務(wù)是協(xié)調(diào)各省的證券監(jiān)管，確保原則及標(biāo)準(zhǔn)劃一。
加拿大的人壽、健保、房地產(chǎn)及意外保險(xiǎn)公司是由聯(lián)邦及省政府共同監(jiān)管。該責(zé)任分別由中央的財(cái)政部金融機(jī)構(gòu)監(jiān)理局（Office of the Superintendent of Financial Institutions——監(jiān)管?chē)?guó)法公司）及省政府的金融服務(wù)委員會(huì)（Financial Services Commission——監(jiān)管省法公司）履行。
比較美國(guó)及加拿大的金融監(jiān)管
加拿大對(duì)于金融財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與美國(guó)相比精簡(jiǎn)得多，中央政府及省政府的職能分配得較清楚。監(jiān)管職務(wù)主要是由中央財(cái)政部的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)理局和省政府的金融服務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。相反地，美國(guó)的文化、政治及歷史背景不斷在孕育一個(gè)復(fù)雜的監(jiān)管體系，國(guó)家政府及州政府的雙線監(jiān)管，造成職能重疊。很多業(yè)務(wù)多元化的大型金融機(jī)構(gòu)，除了要向兩層政府的監(jiān)核作交待之外，還要向多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)遞交報(bào)告文件。大型金融機(jī)構(gòu)如萬(wàn)國(guó)寶通、大通、紐約銀行等，差不多要受到以上提及的所有政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。很多重要性的決定都要經(jīng)多層監(jiān)管部門(mén)通過(guò)，才可以實(shí)施。在這個(gè)繁復(fù)的制度下，不但人力、資源被浪費(fèi)，而且獲利的機(jī)會(huì)都會(huì)被錯(cuò)過(guò)。還有，美國(guó)的州郡制度鼓吹分權(quán)，州內(nèi)事務(wù)由州政府負(fù)責(zé)。在這個(gè)制度下，州法銀行就由州政府負(fù)責(zé)。在某種程度上，州政府會(huì)放寬監(jiān)管，以方便金融活動(dòng)，幫助經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種情況會(huì)令金融體系整體的穩(wěn)健性受到影響。相反地，加拿大政府主張中央監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，職務(wù)及權(quán)力都集中在聯(lián)邦政府的監(jiān)理局手上，責(zé)任清晰。
證券業(yè)方面，加拿大的體系就比美國(guó)的遜色。美國(guó)的證券監(jiān)管主要是由中央的證券交易委員會(huì)負(fù)責(zé)，所有的投資活動(dòng)都是在該委員會(huì)的監(jiān)督之下。加拿大的證券監(jiān)管卻是走省份分權(quán)制度，各省監(jiān)管的寬緊程度不同。比如說(shuō)，一家公司的招股，在美國(guó)它只須按照證券交易委員會(huì)的規(guī)條辦理所需手續(xù)。在加拿大，它則要向所有省份的證券委員會(huì)作申請(qǐng)，否則它只能在有登記的省份發(fā)售。另一方面，從投資者的角度講，不同的省份制度也造成不平等的投資規(guī)定。就以私募基金為例，加拿大安大略省對(duì)于投資者最低購(gòu)買(mǎi)額定為150000加元。另一省份——亞伯達(dá)省，為了鼓勵(lì)外資，卻把最低購(gòu)買(mǎi)額放寬到97000加元。這對(duì)于安大略省的投資者造成不公平的待遇，對(duì)于私募基金公司也造成不必要的阻礙。此外，各省份的證券交易所對(duì)于申請(qǐng)上市的公司也有不同待遇。溫哥華省的上市手續(xù)就比安大略省簡(jiǎn)單，申請(qǐng)的公司較容易獲批。這種不協(xié)調(diào)的監(jiān)管制度拖慢全國(guó)整體的證券業(yè)發(fā)展。加拿大的安大略省提議過(guò)證券業(yè)監(jiān)管劃一化。這個(gè)建議正待各省的自發(fā)性共同合作。如果這個(gè)統(tǒng)一得以實(shí)行的話，加拿大的金融監(jiān)管會(huì)變得更有效率。
美國(guó)“證券法案”助長(zhǎng)私募基金發(fā)展
劃一化的證券監(jiān)管令美國(guó)的投資市場(chǎng)發(fā)展蓬勃和完善。除了上市公司能有效及迅速地向市場(chǎng)集資之外，私募基金也可以在這個(gè)制度下，有很大的空間去增長(zhǎng)。在過(guò)去20年，“證券法案”不斷改進(jìn)，使私募基金有更大的自由度去集資。集資的速度提高，對(duì)于私募基金市場(chǎng)的增長(zhǎng)有很大幫助。一般而言，證券法對(duì)于任何公司的招股都有兩個(gè)基本要求——注冊(cè)登記、資料公開(kāi)。為了鼓勵(lì)私募基金的發(fā)展，美國(guó)的“證券法案”給予這個(gè)市場(chǎng)豁免。在接受售賣(mài)限制的范圍內(nèi)，私募基金是不需辦理一般繁復(fù)的注冊(cè)登記手續(xù)，也不需公開(kāi)所有資料。私募基金只能向資產(chǎn)值高的個(gè)人投資者或機(jī)構(gòu)性投資者兜售，而且不能公開(kāi)宣傳招股。另一個(gè)助長(zhǎng)私募基金發(fā)展的因素是州政府的管制。在正常的運(yùn)作下，私募基金是不受州政府“藍(lán)天法例”干預(yù)，自由度相當(dāng)高。這個(gè)程序上的簡(jiǎn)化，令私募基金市場(chǎng)發(fā)展蓬勃。1990年，美國(guó)全年誕生了1143個(gè)私募基金，籌集近30億美元資金。2000年，全年誕生的私募基金高達(dá)5608個(gè)，籌集超過(guò)1000億美元資金。從這些數(shù)據(jù)可見(jiàn)證券法的放寬，對(duì)于私募基金，甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都起很大的刺激作用。
北美對(duì)于金融監(jiān)管完善化仍須努力
雖然北美的金融體系發(fā)展成熟，但是監(jiān)管制度還未完善，架構(gòu)過(guò)份的繁復(fù)。除了監(jiān)管過(guò)程受到拖慢、資源被浪費(fèi)之外，不少的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都會(huì)受阻礙，令經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受影響。要避免職能重疊，首先要精簡(jiǎn)架構(gòu)。要達(dá)到高效率的金融監(jiān)管，監(jiān)管架構(gòu)必須改革。完善的金融監(jiān)管須具備以下五個(gè)要點(diǎn)：
1、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及人員的職務(wù)及權(quán)力需要清楚及明顯。
2、監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，且要對(duì)轄下的金融機(jī)構(gòu)負(fù)上完全的監(jiān)管責(zé)任。
3、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間需要緊密聯(lián)系，資料的流通須有高度的效率，使檢查及審批過(guò)程得以縮短。
4、各監(jiān)管部門(mén)的原則及標(biāo)準(zhǔn)需要?jiǎng)澮弧?br>
5、監(jiān)管人員必須有高度的專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，對(duì)于自己所執(zhí)行的監(jiān)管職務(wù)要有清楚及深入的了解。
完善及高效率的金融監(jiān)管制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重大的影響。中央的直轄監(jiān)管也是這個(gè)制度下的重要骨干。美國(guó)發(fā)展完善的證券業(yè)及加拿大營(yíng)運(yùn)穩(wěn)定的銀行業(yè)就是中央管轄的最佳例子。這個(gè)集中式的制度是現(xiàn)在很多發(fā)展中國(guó)家的參考對(duì)象。
