|
中國(guó)需要前瞻性的財(cái)金戰(zhàn)略
2005年5月13日
經(jīng)歷了十幾年的改革，中國(guó)形成了一個(gè)以專(zhuān)業(yè)目標(biāo)劃分職能部門(mén)的財(cái)政金融體制。這個(gè)體制的優(yōu)點(diǎn)是按行業(yè)功能設(shè)置部門(mén)，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)化管理；但缺點(diǎn)是偏重局部，疏于全局，偏重當(dāng)前，疏于長(zhǎng)遠(yuǎn)，部門(mén)之間政策或時(shí)有抵牾，不利于整合資源。隨著科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)思想的提出，宏觀政策需要相應(yīng)改變，以便充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，支持國(guó)家新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，作為掌控國(guó)家重要資源的財(cái)政金融部門(mén)，迫切需要建立一個(gè)系統(tǒng)、前瞻的戰(zhàn)略，以便應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一系列突出問(wèn)題。這種迫切性具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
其一，化解和管理金融風(fēng)險(xiǎn)的需要。譬如，國(guó)有銀行改制與上市，這是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)熱點(diǎn)，但前提是進(jìn)行財(cái)務(wù)重組，主要是剝離不良資產(chǎn)和注入資本金。其實(shí)，這兩項(xiàng)內(nèi)容都是關(guān)乎全局的大問(wèn)題。先看剝離不良資產(chǎn)，根據(jù)改制需要降低銀行不良資產(chǎn)率的要求，四家銀行需要累計(jì)剝離不良資產(chǎn)大約有3萬(wàn)億元，資產(chǎn)管理公司可能收回現(xiàn)金凈值約5000萬(wàn)元，也就是說(shuō)，大約有2.5萬(wàn)億元實(shí)際損失需要國(guó)家財(cái)政和中央銀行承擔(dān)，這必將對(duì)財(cái)政政策和貨幣政策發(fā)生重要影響。再看注入資本金，包括此前財(cái)政發(fā)行特種國(guó)債為銀行注資在內(nèi)，即使保守的推算，國(guó)家全部的注資將會(huì)達(dá)到約9000億元的規(guī)模。雖然其中大部分以外匯儲(chǔ)備的形式，但是須知，外匯儲(chǔ)備是中央銀行的一項(xiàng)重要資產(chǎn)，它被用作長(zhǎng)期投資，肯定會(huì)對(duì)貨幣政策產(chǎn)生影響。可見(jiàn)，銀行的財(cái)務(wù)重組，并沒(méi)有消除風(fēng)險(xiǎn)，它只是在一定程度上把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了中央銀行和國(guó)家財(cái)政，而后者如何應(yīng)對(duì)，還是一件十分棘手的問(wèn)題。接下來(lái)還有農(nóng)信社的改制、城市商業(yè)銀行的重組等，它們也需要中央銀行再貸款補(bǔ)充頭寸，需要財(cái)政應(yīng)對(duì)不良資產(chǎn)核銷(xiāo)的巨大缺口。還有對(duì)政策性銀行資產(chǎn)負(fù)債的宏觀管理問(wèn)題，現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)行了相當(dāng)規(guī)模的金融債券，對(duì)應(yīng)著這些債務(wù)的是更為長(zhǎng)期的貸款，這對(duì)資金市場(chǎng)的影響是需要統(tǒng)籌考慮的，如果有流動(dòng)性問(wèn)題，最終是要由中央銀行承擔(dān)的。
由于分離和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)影響到中央銀行和國(guó)家財(cái)政的收支狀況，總規(guī)模大體在3-4萬(wàn)億元的水平，其影響在今后若干年內(nèi)都會(huì)存在。因此，需要統(tǒng)籌考慮財(cái)政貨幣情況，編制一個(gè)宏觀的預(yù)算，做到有備無(wú)虞。目前，這方面做得并不充分。
其二，財(cái)政功能轉(zhuǎn)型的需要。積極財(cái)政退出以后，國(guó)家財(cái)政對(duì)重大基礎(chǔ)項(xiàng)目的支出收縮，同時(shí)，相應(yīng)減少了建設(shè)性國(guó)債的發(fā)行規(guī)模，從短期來(lái)看，國(guó)家財(cái)政收支處于相對(duì)寬松的時(shí)期。但是實(shí)際上，財(cái)政面臨著非常巨大的轉(zhuǎn)型壓力，這是因?yàn)楦鶕?jù)科學(xué)發(fā)展觀與建設(shè)和諧社會(huì)的要求，財(cái)政必須擔(dān)負(fù)起社會(huì)穩(wěn)定的功能，如幫助建立系統(tǒng)的社會(huì)保障、義務(wù)教育以及醫(yī)療制度等。在過(guò)去一段時(shí)間，國(guó)家財(cái)政缺失穩(wěn)定的功能，這是導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)失衡的一個(gè)重要原因。因此，無(wú)論是從社會(huì)政治的角度，還是從經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度，社會(huì)穩(wěn)定的功能，都應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家財(cái)政的首要功能。這是國(guó)家財(cái)政需要重新定位的地方。它包含兩層含義：一是在財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)方面，應(yīng)當(dāng)更大比例地、系統(tǒng)地、制度性地轉(zhuǎn)向關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的項(xiàng)目。近年來(lái)，中央財(cái)政加大了對(duì)諸如農(nóng)村教育、社會(huì)保障的支出，這不僅從數(shù)量上看還相當(dāng)不足，就是從預(yù)算管理體制上，也缺少系統(tǒng)化和制度化，缺少硬的約束。所以，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算管理體制上系統(tǒng)地、更大比例地調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，并且，通過(guò)全國(guó)人大的監(jiān)督把這種轉(zhuǎn)變制度化。二是需要有步驟地提高財(cái)政收入占GDP的比重。目前，中國(guó)的財(cái)政收入占GDP的比重不到20%，這在世界范圍內(nèi)都是低水平。在這個(gè)條件下，財(cái)政主要是維持一般國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，只承擔(dān)了很少一部分的社會(huì)穩(wěn)定功能。財(cái)政要真正承擔(dān)起社會(huì)穩(wěn)定的功能，現(xiàn)有的收入水平必須大幅度增加，在未來(lái)5年或者稍長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，財(cái)政收入的規(guī)模應(yīng)當(dāng)增長(zhǎng)到相當(dāng)于GDP的30%左右。有了這樣一個(gè)規(guī)模的財(cái)政收入作為保證，社會(huì)才可能出現(xiàn)一個(gè)比較和諧的局面。
財(cái)政的功能轉(zhuǎn)變和目標(biāo)定位，是一個(gè)十分浩大的工程，意味著社會(huì)資金分配格局的重大調(diào)整，除了稅收手段之外，更重要的是有步驟地轉(zhuǎn)移金融性資金以補(bǔ)充財(cái)力。通過(guò)把部分信用資金財(cái)政化，來(lái)提高財(cái)政收入比例，這是一項(xiàng)需要高度統(tǒng)籌的工作。
其三，完善信用體系的需要。中國(guó)的信用體系有兩個(gè)重大缺陷：一個(gè)是極不穩(wěn)定，另一是極不平衡。第二個(gè)缺陷往往被忽視，其實(shí)它對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的危害性甚至比第一個(gè)還大。中國(guó)社會(huì)資金約80%是由金融體系分配的，其中，由銀行分配的比例占到70%以上，這就是人們通常所說(shuō)的間接融資為主的體系�？墒�，這是一個(gè)什么樣的體系呢？簡(jiǎn)單地說(shuō)，這是一個(gè)高度傾斜、極不平衡的體系。近十幾年來(lái)，通過(guò)銀行體系實(shí)現(xiàn)了資金配置上的高度集中和傾斜。它的特點(diǎn)就是把農(nóng)村的資金轉(zhuǎn)移到城市，把內(nèi)地的資金轉(zhuǎn)移到沿海，把中小城市的資金轉(zhuǎn)移到大城市，把中小企業(yè)的資金轉(zhuǎn)移到大企業(yè)；與此相對(duì)應(yīng)的就是，農(nóng)村金融的缺失，內(nèi)地區(qū)域金融的缺失，中小城市金融的缺失，中小企業(yè)金融的缺失。這個(gè)高度傾斜的、單一的金融體制，加劇了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不平衡，背離了經(jīng)濟(jì)多樣化、多層次的現(xiàn)實(shí)。雖然，資本市場(chǎng)有一定的發(fā)展，但總的來(lái)說(shuō)，資本市場(chǎng)只是稍稍改變了企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，增加了直接融資的比例，但沒(méi)有改變中國(guó)信用體系極不平衡的特點(diǎn)，甚至它還加重了不平衡，因?yàn)橘Y本市場(chǎng)主要增加了大企業(yè)的融資手段，對(duì)于農(nóng)村、內(nèi)地、中小企業(yè)幫助不大。這樣的信用體系也是大量產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的原因之一，同時(shí)，也使大量社會(huì)資金屯積在貨幣流通領(lǐng)域，造成資源配置上的浪費(fèi)�，F(xiàn)在，有必要從整體上籌劃一個(gè)多樣化、多層次和相對(duì)均衡的信用體系，來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)多樣化的現(xiàn)實(shí)和均衡發(fā)展的要求。這種信用體系的完善，需要多部門(mén)的配合，需要有整體性的安排，并不是一個(gè)單純的金融問(wèn)題。它尤其需要財(cái)政與金融的協(xié)調(diào)一致。如可以用貼息和不良資產(chǎn)分類(lèi)核銷(xiāo)的財(cái)政政策，引導(dǎo)信貸資金流向；財(cái)政與金融部門(mén)共同支持建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系；共同支持發(fā)展中小型民營(yíng)銀行和社區(qū)性銀行；共同支持產(chǎn)業(yè)投資基金和各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)投資等。
上面所提到的三大問(wèn)題，即化解和管理金融風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政功能轉(zhuǎn)型以及完善信用體系，都是宏觀經(jīng)濟(jì)中極為重要的問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決，有賴于綜合運(yùn)用國(guó)家的各項(xiàng)財(cái)力，包括財(cái)政資源和金融資源。
我們看到，由于經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，國(guó)家積累了相當(dāng)?shù)呢?cái)力基礎(chǔ)，加上最近以來(lái)稅收不錯(cuò)，外匯儲(chǔ)備增加較快，財(cái)政減少建設(shè)性支出，多年的貨幣沉淀等等因素，政府已經(jīng)擁有了一個(gè)機(jī)會(huì)，就是可以統(tǒng)籌財(cái)政金融力量，制定一個(gè)系統(tǒng)、前瞻的戰(zhàn)略，解決存于社會(huì)經(jīng)濟(jì)中一系列深層次的并且日益尖銳的問(wèn)題。但是也要看到，由于過(guò)于分散的格局，以及缺少一個(gè)宏觀的政府預(yù)算，也有可能在局部問(wèn)題上耗費(fèi)過(guò)多的資源，貽誤解決更為重要的問(wèn)題的時(shí)機(jī)。（來(lái)源/中華工商時(shí)報(bào)，作者/吳少中）
|
