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尋找國(guó)資改革新命題
2005年5月12日
國(guó)企在2004年經(jīng)歷了兩個(gè)可能影響其改革進(jìn)程的重大事件：一是“郎顧之爭(zhēng)”，由此彌漫開(kāi)來(lái)的“國(guó)有資產(chǎn)流失”陰影；二是壟斷行業(yè)的大型國(guó)企取得了歷史上少有的利潤(rùn)業(yè)績(jī)，改革的必要性受到很大程度的忽視。
日前，廣東體改研究會(huì)、廣東經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)與惠州市政府聯(lián)合舉辦“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)企改革研討會(huì)”。此次會(huì)議就國(guó)有企業(yè)改革涉及的諸多深層次問(wèn)題展開(kāi)了深入討論，將為廣東省今年七八月間推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革與發(fā)展重要文件的出臺(tái)和20家大型國(guó)有企業(yè)集團(tuán)的重組提供思路，對(duì)廣東7000多億元國(guó)資總量的管理體制和9000多戶(hù)國(guó)有企業(yè)的改革走向產(chǎn)生影響；也將為全國(guó)的國(guó)企改革提供重要的參考意見(jiàn)。
此前中央明確提出，“今年是改革攻堅(jiān)年”，國(guó)務(wù)院在4月份公布的《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)》中更是把“深化國(guó)企和國(guó)資改革”排在“十大改革”的第二位，可見(jiàn)政府推進(jìn)改革的決心。
認(rèn)識(shí)論：國(guó)資是體制改革的中心環(huán)節(jié)么？
經(jīng)濟(jì)體制改革的“中心環(huán)節(jié)”是什么？廣東體改研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)黃挺認(rèn)為，國(guó)企改革應(yīng)是體制改革的“中心環(huán)節(jié)”，雖然國(guó)務(wù)院提出了今年十項(xiàng)改革，但“重中之重”仍是國(guó)企改革。他說(shuō)，多年來(lái)正是把國(guó)企改革當(dāng)作主戰(zhàn)場(chǎng)，由此破解了僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使得國(guó)民經(jīng)濟(jì)效率得以提高。特別是國(guó)有資產(chǎn)總量（7930億元）居于全國(guó)之首的廣東，去年GDP增速高達(dá)14.2%，很大程度上得益于深圳、廣州、惠州和順德等地對(duì)國(guó)企改革的重大突破。而當(dāng)前國(guó)企改革面臨難啃的“硬骨頭”，主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)改革力度不夠，國(guó)資管理層級(jí)過(guò)多�！肮�(jiān)”意味著在十六大和三中全會(huì)原則精神下，探索國(guó)企股份制改革和投資主體多元化的具體做法，為地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步蓬勃發(fā)展消除體制性障礙。
但中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)生活中的種種弊端，追根尋底，都與行政體制有關(guān)。比如，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱很大程度上是地方政府盲目投資和控制銀行信貸的結(jié)果，“經(jīng)營(yíng)城市”的背后是政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷和批租，電力、電信、鐵路等能源交通的短缺是行政壟斷以及政府規(guī)劃的失誤。正是政府職能改革不到位，造成了滋生腐敗的“壞的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。遲福林說(shuō)，轉(zhuǎn)變政府職能才是新階段體制改革的重點(diǎn)和中心。政府若能減少經(jīng)濟(jì)干預(yù)，打破行政壟斷，致力于提供公共服務(wù)、再分配和社會(huì)福利，國(guó)企將是一個(gè)迎刃而解的問(wèn)題。
有資料顯示，在今年1-2月份全國(guó)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)中，地方項(xiàng)目投資增長(zhǎng)占64.9%，而中央項(xiàng)目投資增長(zhǎng)只占12.1%；在銀行不良貸款中，30%來(lái)自政府干預(yù)，30%來(lái)自國(guó)有企業(yè)，10%來(lái)自行政與司法環(huán)境；五部委聯(lián)合督察的10余萬(wàn)起土地違規(guī)案件，幾乎件件都與行政行為有關(guān)�！罢荊DP政績(jī)觀的牽引，地方政府有強(qiáng)烈的沖動(dòng)去盲目投資、干預(yù)信貸和批租土地�！边t福林如是說(shuō)。
北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心周其仁教授也認(rèn)為，國(guó)企改革實(shí)際上是一個(gè)“開(kāi)放”的問(wèn)題。他說(shuō)，20多年來(lái)正是首先開(kāi)放了產(chǎn)品市場(chǎng)，“把國(guó)企生產(chǎn)的圓珠筆和港資臺(tái)資企業(yè)生產(chǎn)的圓珠筆擺在一起賣(mài)，結(jié)果是國(guó)企生產(chǎn)的圓珠筆寫(xiě)不出字，賣(mài)不動(dòng)了”，就不得不進(jìn)行要素市場(chǎng)的改革。因此，國(guó)企改革是“開(kāi)放市場(chǎng)逼出來(lái)的”。當(dāng)務(wù)之急是打破國(guó)有企業(yè)對(duì)電力、電信、石油、交通等領(lǐng)域的行政壟斷——這些領(lǐng)域國(guó)企獲取的巨額壟斷利潤(rùn)其實(shí)是國(guó)民和消費(fèi)者的福利損失——國(guó)企改革就會(huì)成為順理成章的事。
中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)所研究員曉亮推崇“工夫在詩(shī)外”的國(guó)企改革路徑。他說(shuō)推進(jìn)國(guó)企改革，須與發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)配合，堅(jiān)持“兩條腿走路”，才能收到實(shí)效。為此，他高度評(píng)價(jià)今年2月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“36條意見(jiàn)”，不過(guò)他強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在的關(guān)鍵問(wèn)題是“要認(rèn)真貫徹落實(shí)”。在他看來(lái)，“36條意見(jiàn)”在金融、電信、電力等許多傳統(tǒng)的壟斷領(lǐng)域都向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放了市場(chǎng)準(zhǔn)入，因此，民企將對(duì)國(guó)企形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，“外壓之下必有善改”。
方法論：國(guó)資流失還是增值？
國(guó)有資產(chǎn)由于其“全民所有”或“國(guó)家所有”性質(zhì)，國(guó)有資產(chǎn)流失從來(lái)就成為一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，具有足夠的敏感性。然而，國(guó)有資產(chǎn)保值增值的方法距離國(guó)有資產(chǎn)流失的路徑，往往僅有一步之遙，這使得一些為國(guó)有資產(chǎn)保值增值的創(chuàng)新之舉，被誤認(rèn)為是變相侵吞國(guó)有資產(chǎn)的暗箱操作或私相授受。由此導(dǎo)致了可能“形”似“神”非的規(guī)范。
首先是人們對(duì)“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”的種種詰難。一般認(rèn)為，國(guó)有產(chǎn)權(quán)采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式，由轉(zhuǎn)讓方尋找、選擇受讓方，通過(guò)一對(duì)一的談判確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格，這種場(chǎng)外交易存在不透明、不公開(kāi)的弊端，缺乏有效監(jiān)管，容易產(chǎn)生不規(guī)范、不公正的現(xiàn)象，難免暗箱操作、私相授受、低估賤賣(mài)等現(xiàn)象的產(chǎn)生。為此有關(guān)文件明確要求國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須到交易市場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行，公開(kāi)披露轉(zhuǎn)讓信息，廣泛征集受讓方，進(jìn)行公開(kāi)競(jìng)價(jià)交易，確保國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易的公開(kāi)、公正和公平。
此種規(guī)范當(dāng)然必要。但黃挺認(rèn)為，市場(chǎng)并非萬(wàn)能的，應(yīng)該允許交易形式多樣化，不搞“一刀切”，不能簡(jiǎn)單地實(shí)行“價(jià)高者得”。他在國(guó)企改革調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部協(xié)議轉(zhuǎn)讓可以與進(jìn)場(chǎng)交易結(jié)合起來(lái)做得很好。他說(shuō)此種做法應(yīng)該推廣，“只要嚴(yán)格財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估，同樣可以實(shí)現(xiàn)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓公開(kāi)、公正和公平，防止國(guó)有資產(chǎn)流失�！�
周其仁則通過(guò)實(shí)例說(shuō)明支持了黃挺的觀點(diǎn)。他說(shuō)，去年12月聯(lián)想集團(tuán)收購(gòu)IBM全球PC業(yè)務(wù)，便是“協(xié)議轉(zhuǎn)讓”的成功案例。實(shí)際上，IBM在考察聯(lián)想作為受讓方時(shí)，在研發(fā)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售和渠道等方面的互補(bǔ)性與合作潛力是雙方談判的更主要的議題，并非簡(jiǎn)單地在市場(chǎng)上公開(kāi)叫價(jià)，按“價(jià)高者得”選擇買(mǎi)主。相反，三水政府沒(méi)有把健力寶股權(quán)按3.8億元的收購(gòu)價(jià)格賣(mài)給熟悉公司運(yùn)作業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)班子，而是按“價(jià)高者得”的原則以4.8億元的賣(mài)價(jià)選擇了一個(gè)金融高手。但此金融高手雖有融資的能耐，卻無(wú)經(jīng)營(yíng)實(shí)業(yè)的本事，這導(dǎo)致了健力寶這個(gè)惟一能與外資飲料品牌叫板的民族品牌的衰敗。周其仁解釋說(shuō)，企業(yè)是一個(gè)活生生的“生命”，擁有巨量的信息，而優(yōu)秀的企業(yè)家在判斷市場(chǎng)信息和企業(yè)資源上擁有天然優(yōu)勢(shì)；所以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不能只看“物”的價(jià)格，更要看企業(yè)家“活”的價(jià)值。
中國(guó)體改研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊啟先強(qiáng)調(diào)，關(guān)鍵是要“做到資產(chǎn)真實(shí)化”，最重要的是按“市場(chǎng)法”評(píng)估。他說(shuō)同樣的資產(chǎn)規(guī)�；騼糍Y產(chǎn)，有的可能比較值錢(qián)，有的就不值什么錢(qián)，這取決于投資者對(duì)企業(yè)效益和預(yù)期利潤(rùn)率的判斷。因此不能主觀地認(rèn)為，轉(zhuǎn)讓價(jià)格高就好，價(jià)格低了就是國(guó)有資產(chǎn)流失。
其次則是對(duì)MBO方式的超越。2004年以來(lái)對(duì)國(guó)企改革的主要爭(zhēng)論聚焦于MBO中的“自賣(mài)自買(mǎi)”弊端，為此政府叫停了大型企業(yè)的MBO。但這并未否定經(jīng)營(yíng)者持股。廣東省國(guó)姿委劉文通博士表示，TCL的“增量獎(jiǎng)股”模式，可能會(huì)在今后階段廣東省國(guó)企改革中獲得推廣。
1997年惠州市政府與TCL集團(tuán)簽訂《國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案》，全面授予經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，核定經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)2.43億元，以此為基數(shù)，經(jīng)營(yíng)班子確保每年國(guó)有凈資產(chǎn)增長(zhǎng)達(dá)到10%以上，超出部分按一定比例“分段累進(jìn)”獎(jiǎng)勵(lì)股權(quán)；達(dá)不到10%則要處罰。截止到2004年6月TCL國(guó)有資產(chǎn)增值率達(dá)到532.79%。
周其仁對(duì)TCL“增量獎(jiǎng)股”模式評(píng)價(jià)甚高，認(rèn)為這是面向未來(lái)簽的一個(gè)“約”。他分析了為什么要獎(jiǎng)“股權(quán)”而獎(jiǎng)“現(xiàn)金”不行。因?yàn)槿粝肫髽I(yè)做大做強(qiáng)，十年二十年地做下去，就不能說(shuō)你干得好就多給你錢(qián)。企業(yè)家今天的決定會(huì)影響企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來(lái)，這就需要一個(gè)機(jī)制把他的利益與企業(yè)的未來(lái)聯(lián)到一起，這個(gè)機(jī)制就是股權(quán)，這個(gè)機(jī)制一定要體現(xiàn)在資本或股權(quán)結(jié)構(gòu)的層面上。
最后是對(duì)國(guó)有企業(yè)退出方式的探索。廣東經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)宋子和教授觀察到，惠州市政府是促進(jìn)“國(guó)有劣勢(shì)企業(yè)”退出，而當(dāng)年順德市政府則是采取“靚女先嫁”的辦法，兩者對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)改革的路徑根本不同，但都推動(dòng)了本地經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。他認(rèn)為這都是具體的改革方法，難分孰優(yōu)孰劣，評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)只有一個(gè)，就是鄧小平的“三個(gè)有利于”。
誰(shuí)是解鈴人：
《國(guó)資法》艱難出臺(tái)與國(guó)資委模糊定位
《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理法》是近期社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)，似有出臺(tái)之意。但是國(guó)務(wù)院國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席季曉南博士表示，盡管《國(guó)資法》起草至今已有十二個(gè)年頭，但是近期出臺(tái)仍然不大可能。
一是因?yàn)閷?duì)于這部法律所規(guī)范的“國(guó)有資產(chǎn)”的范圍爭(zhēng)議很大�，F(xiàn)在國(guó)務(wù)院國(guó)資委及地方國(guó)資委監(jiān)督管理的國(guó)有資產(chǎn)僅僅是經(jīng)營(yíng)性的企業(yè)資產(chǎn)，對(duì)于金融資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源和土地以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，則不在國(guó)資委的監(jiān)管范圍之內(nèi)；金融資產(chǎn)由財(cái)政部和中央銀行以及銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，礦產(chǎn)資源和土地已有《礦產(chǎn)資源法》和《土地管理法》等法律進(jìn)行規(guī)范，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)則還沒(méi)有明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其實(shí)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模龐大，且在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下許多機(jī)關(guān)事業(yè)單位的資產(chǎn)其“經(jīng)營(yíng)化”的程度已經(jīng)很高，但對(duì)其收益或流失狀況沒(méi)有機(jī)構(gòu)去監(jiān)控。
季曉南認(rèn)為，《國(guó)資法》很難出臺(tái)的第二個(gè)原因則是國(guó)資委自身的定位不夠明確。國(guó)資委的這種定位模糊包括三個(gè)方面：
一是雖然國(guó)資委在成立之初就遵照國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示，力避“又當(dāng)婆婆又當(dāng)老板”，但運(yùn)行一年多來(lái)，現(xiàn)實(shí)中常常被人們認(rèn)為既是監(jiān)管?chē)?guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)的政府機(jī)構(gòu)，又是行使出資人權(quán)利的股東組織。
二是國(guó)資委究竟應(yīng)該隸屬于國(guó)務(wù)院還是全國(guó)人大？不少經(jīng)濟(jì)和法律專(zhuān)家認(rèn)為，國(guó)資委應(yīng)該作為單純的監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬于全國(guó)人大，不但監(jiān)管?chē)?guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)，而且監(jiān)管代表國(guó)家行使出資人權(quán)利的國(guó)有資產(chǎn)股東，而作為國(guó)務(wù)院“特設(shè)機(jī)構(gòu)”的國(guó)資委很難避免雙重身份。
第三個(gè)方面就是中央國(guó)資委與地方國(guó)資委的關(guān)系很難界定。是上下級(jí)關(guān)系還是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系抑或沒(méi)有關(guān)系？其背后則是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)“所有權(quán)”的中央與地方財(cái)政關(guān)系的問(wèn)題。
不過(guò)，季曉南表示，《國(guó)資法》近期不出臺(tái)也很正常，因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)管理體制本身就具有很強(qiáng)的“探索性”。
然而，眾多專(zhuān)家對(duì)國(guó)資委表現(xiàn)出越來(lái)越強(qiáng)的“既當(dāng)婆婆又當(dāng)老板”傾向頗有微詞。廣東省委黨校楊平教授認(rèn)為，正因?yàn)闆](méi)有《國(guó)資法》的規(guī)范，國(guó)資委無(wú)論是當(dāng)婆婆還是當(dāng)老板，都很難找到法律依據(jù)說(shuō)它是“越位”或是“錯(cuò)位”；黃挺提出國(guó)資管理的層次太多，一般的省級(jí)管理層次就有四個(gè)：省國(guó)資委—國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司—企業(yè)集團(tuán)—國(guó)有企業(yè)，一個(gè)生產(chǎn)單位上面壓著三個(gè)婆婆或老板。周其仁認(rèn)為現(xiàn)今國(guó)資委不宜過(guò)多地插手經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核和高管人員招聘等國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部事務(wù)，他說(shuō)應(yīng)該堅(jiān)持十六大提出的“國(guó)資改革”的命題，而不能倒回到“國(guó)企改革”的階段。（來(lái)源/21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，作者/龍希成）
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