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新經濟增長方式催化扶貧政策調整
2005年4月29日
中國經濟的增長點越來越轉向資本和知識密集型產業(yè)，而不是勞動密集型產業(yè)，從而要求主要依托經濟增長緩解貧困的思路必須作出相應調整。國務院扶貧辦在上周披露，下半年將對扶貧開發(fā)綱要進行第三方主導的“全面中期評估”，在評估的基礎上，對未來5-10年扶貧政策進行重大調整。
“中國扶貧工作如果不進行重大調整，不出臺重大政策，將不能如期完成中國政府在扶貧開發(fā)方面確立的戰(zhàn)略目標�！眹鴦赵悍鲐氜k政策法規(guī)司司長劉福和上周一在一次研討會上說。
在世界盛贊中國20多年扶貧取得史無前例的成就的時候，這樣的官方表態(tài)所帶來的震動，不亞于2003年中國宣布其貧困人口在改革開放后第一次出現(xiàn)反彈。
而且國務院扶貧辦主任劉堅還在同一會上表示，中國有可能調整現(xiàn)行的對貧困群體的劃分標準。這意味著，中國的貧困人口將很可能超過現(xiàn)在官方統(tǒng)計的2610萬。
中國政府扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略目標瞄準兩個階段：一是在扶貧綱領性文件《2001年-2010年中國農村扶貧開發(fā)綱要》（以下簡稱《綱要》）中提出，到2010年基本解決農民的溫飽問題；二是去年5月中國政府在上海召開的全球扶貧大會上發(fā)表《中國政府緩解和消除貧困的政策聲明》，向世界承諾：中國政府力爭到2020年，貧困人口基本實現(xiàn)小康。
但是劉福和司長稱，如果按照目前中國的減貧速度，5年后基本解決農民溫飽問題幾乎是一個不可能的任務。因為去年年底中國的貧困人口為2610萬，而過去五年中國貧困人口大概每年減少150萬人，即使是去年得益于糧價上漲以及一系列惠農政策，也不過是減少了290萬人。
這還不包括，目前中國尚有6000萬人徘徊在溫飽線上，防止他們返貧仍是一個嚴峻挑戰(zhàn)。
而在5年后能否實現(xiàn)《綱要》提出的基本解決溫飽的戰(zhàn)略目標，還將直接關系到2020年中國能否整體實現(xiàn)小康。
正是在這樣的背景下，國務院扶貧辦官員在上周一召開的《中國新世紀財政扶貧資金的運行：瞄準與偏離的分析》研討會上首度公開披露，今年下半年中國政府將對《綱要》進行第三方主導的“全面中期評估”。
“我們評估的目的就是要重新對中國農村扶貧開發(fā)這個總體形勢進行一個再判斷。”劉福和司長說。
在評估基礎上，中國政府還要對未來5-15年的扶貧政策進行“重大調整”，以確保2020年實現(xiàn)整體小康。
“所以說，目前從扶貧政策角度講，我們正處在一個非常重要的時刻�！眲⒏：驼f。
重估貧困人口
要重估中國農村扶貧開發(fā)的“總體形勢”，首先不能回避的就是重估中國貧困人口。
改革開放以來，中國政府將農村沒有解決溫飽問題的人口從1978年的2.5億減少到了去年年底的2610萬，這一成就被世界銀行認為“在人類歷史上史無前例”。
然而，這2610萬是指那些每年人均收入低于625元的人。625元是1994年國家統(tǒng)計局統(tǒng)計出來的滿足衣食住行等人類基本生存需求的最低收入水平。去年考慮通貨膨脹后該標準為668元。
另外，按照中國政府計算出的低收入人口貧困線827元統(tǒng)計，中國農村低收入人口約為6000萬。
這兩類人口共8600多萬人都是中國扶貧工作的對象。
但如果按照國際通行的每日消費1美元的標準估算，世界銀行估計中國的貧困人口達到2.12億。
“我們認為最重要的是，社會各界對中國農村貧困狀況的認識嚴重不足。”中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院院長李小云在上述研討會上對國務院扶貧辦主任劉堅說。
李小云本來以為，在國際社會廣泛贊賞中國緩貧效果的情況下，現(xiàn)在重新提出這樣龐大的貧困群體的數(shù)字會讓有關各方感到難以接受。但出乎意料的是，劉堅不但沒有回避，反而還坦誠表示，今年對貧困群體的標準問題，“我們想做一些東西”。
他承認現(xiàn)在對扶貧的呼聲是低了一點�！拔矣X得現(xiàn)在講振興東北、西部大開發(fā)、中部崛起、東部跨越固然非常重要，但是地區(qū)性的開發(fā)不能代替扶貧工作�！眲哉f。
經濟增長方式轉變挑戰(zhàn)扶貧政策
實際上，目前中國扶貧工作出現(xiàn)的新特點早已引起了各界的關注。
這個特點主要有兩個方面：一是隨著中國財政扶貧資金投入的增加，中國消除貧困的速度反而明顯放緩，上個世紀80年代中國每年減少1370萬人，到1990年代每年減少640多萬人，而進入新世紀的前4年每年平均減少150萬人；二是貧困群體的弱勢地位更加明顯，1990年代初貧困農民的收入上限與一般農民之比是1：2.4，而2004年該比例擴大到1：4.39。
“這明顯表現(xiàn)了收入差距拉大了�！眲哉f。
他還指出了另一個值得關注的動向，即當前貧困人口的分布上出現(xiàn)了“宏觀分散，微觀集中”的現(xiàn)象。換言之，除了傳統(tǒng)的中西部貧困地區(qū)，東部地區(qū)和糧食主產區(qū)低收入人群返貧情況嚴重。
李小云教授對這種現(xiàn)象的解釋是，“經濟增長和窮人的關聯(lián)度已經沒有了”。
他說，中國經濟的增長點越來越轉向資本和知識密集型產業(yè)，而不是勞動密集型產業(yè)。也就是說，中國的經濟增長現(xiàn)在開始越來越不帶動窮人就業(yè)和窮人經濟增長，區(qū)域經濟增長模式也越來越明顯地脫離農村經濟增長。
而依托經濟增長來緩解貧困、讓經濟增長成果自動“滴落”到貧困階層，一直是主流的扶貧思想。這直接導致了中國從上個世紀80年代中期開始實施的以區(qū)域發(fā)展為導向的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，并獲得巨大成功。
然而李小云認為，發(fā)展到現(xiàn)在，效率導向的開發(fā)式扶貧存在的社會經濟條件已經缺失�！叭绻麤]有其他政策跟上，僅僅靠財政扶貧資金的錢讓農民養(yǎng)豬去擺脫貧困是天方夜譚�！彼f。
寧夏扶貧辦的李興英深有同感。他對記者說，不少農民在用扶貧資金買了豬后，一旦孩子讀書，或家里有人生病，就會把豬賣了，因為實在沒有別的辦法。
“三農”專家李昌平就曾把教育制度比喻為窮人的“抽水機”。就在教育支出高速膨脹的今天，“農民能夠賣的一點錢，就被我們的教育吸得一干二凈，農民是要負債來培養(yǎng)自己的孩子，并且是給發(fā)達地方培養(yǎng)人才�！彼f。
在這種情況下，輟學甚至根本上不起學對很多貧困家庭來說，是不得已的選擇，據(jù)劉堅介紹，在中國的貧困人口中，有28.1%是文盲，而在中國經濟增長點越來越轉向資金和技術密集型產業(yè)，從而對產業(yè)工人有更高的知識要求的情況下，這又直接影響到下一代的脫貧。
而醫(yī)療方面的巨額支出，也常常使農民一夜之間返貧。
聯(lián)合國的千年發(fā)展指標特別指出，中國在改善農村醫(yī)療條件、提高獲得安全飲水的人口比例、改善生態(tài)環(huán)境等方面的進展緩慢。
也就是說，在中國經濟增長向新模式轉變的過程中，經濟增長成果自動“滴落”貧困階層將越來越少，它需要其他配套措施，比如農村社會保險體系、醫(yī)療保險體系以及農村教育制度等一攬子措施的跟進，才可能使經濟增長最終得以覆蓋貧困人口。
李小云因此建議，新的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略應該以貧困地區(qū)的“社會發(fā)展為中心”、保護和開發(fā)相結合。這意味著：以民政部為主導的農村低保工作和由教育、衛(wèi)生、水利、交通等部門主導的涉及扶貧的農村發(fā)展工作必須與扶貧辦所執(zhí)行的中央扶貧開發(fā)工作相結合。
決策層已經意識到這些方面的問題。比如，教育方面，從2005年至2007年3年內，國家財政將安排約227億元資金，為農村義務教育階段貧困家庭的學生免費提供教科書、免收雜費，并逐步對寄宿生補助生活費。
加強扶貧資金管理
不管扶貧開發(fā)政策如何調整，如何保證政府對貧困人口的資金能夠到位，始終是一個繞不開的問題。
記者曾在不同場合多次聽到學者抱怨財政扶貧資金，特別是貼息扶貧貸款瞄準差（沒有分配給貧困人口），而扶貧款被挪用的惡性事件則是時常見諸報端。在同一個研討會上，財政部的相關官員直面這些弊端，其坦誠甚至出乎在座的學者和國際機構的意料。
“財政資金管理存在著問題�！必斦哭r業(yè)司扶貧處處長文秋良說。
中國扶貧開發(fā)的特色是政府主導、社會參與，因此政府扶貧資金投入是扶貧開發(fā)的重要手段和措施。
中央級扶貧資金主要包括：中央財政扶貧資金（財政扶貧資金＋以工代賑資金）和中央財政扶貧貸款貼息帶動的商業(yè)銀行的信貸扶貧資金。
文秋良介紹說，自1980年中央財政設立第一筆專項扶貧資金一直到去年的400多億，共累計投入扶貧資金1335億，而地方財政也在逐年增加。同時，每年扶貧貼息是5.3億。按照現(xiàn)在貼息利率應該發(fā)放貸款180億左右。
但他承認，財政扶貧資金容易偏離目標群體，而貼息貸款偏離得最厲害，約80%的貼息貸款貸給了非貧困人口。
李小云分析說，財政扶貧資金因為是按照貧困人口數(shù)量、地方財力、農民人均收入等“因素法”分配，而且是無償使用，且沒有績效考核，這很容易導致地方提供的數(shù)據(jù)不客觀，樂于爭取資金但不重視使用。而且資金是層層劃撥，容易“雁過拔毛”。
解決這些問題最重要的是建立公共財政體系。財政部農業(yè)司副司長褚利民說，只要全國人大通過預算法以后，財政扶貧資金既不是財政部的資金也不是各個政府的資金，而是窮人的資金，那么誰也無權來挪用了。
李小云補充說，有了預算法，資金的分配也將按照法律程序進行，而不是人情。
另外，扶貧資金多頭管理帶來弊病，是身處扶貧一線的官員的共同感受。廣西扶貧辦資金扶貧處處長蔣慶霖建議，必須要理順扶貧資金的管理體制。
他說，目前地方扶貧政府和機構面臨的最大問題，就是扶貧資金的種類太多，太分散。參與資金項目管理的部門的管理模式和管理辦法都不相同，各部門有各部門的要求。
“必須盡快理順這個體制，從中央層面切實解決多頭管理、職權不一、各行其是的問題，防止項目管理的越位和缺位�！笔Y慶霖說。
財政扶貧資金該如何運行
國務院扶貧辦主任劉堅：1、今后的扶貧資金80%要向重點村集中。（扶貧辦和財政部主導的）財政扶貧資金，（發(fā)改委）主導的以工代賑資金，以及各個部委、各地配套的扶貧資金、社會上的扶貧資金，我們也希望向這些地方傾斜。2、進行貼息改革，建立現(xiàn)代擔保資金。我們準備建立一個財政檔案資金，把各個部委資金吸引到重點地區(qū)來。3、我們也想把有限的扶貧資金作為一個引導資金來捆綁更多的資金，比如民營資本和國際組織的資金，把這個盤子做大。
財政部農業(yè)司扶貧處處長文秋良：1、要求各省逐步下放資金項目審批權限。2、建立績效考評制度，實行問責。3、進行貼息方式的改革。把現(xiàn)在中央財政貼息到農行總行的辦法，改為貼息資金下?lián)艿娇h財政，由縣財政給貸款機構和農戶貼息。4、今年要在全國推行扶貧資金監(jiān)管信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)可對扶貧資金從中央到省、縣甚至到村的資金進行全過程的監(jiān)管。
中國農業(yè)大學人文與發(fā)展學院院長李小云：1、在重新確定貧困人口的基礎上重新確定財政扶貧資金。2、將農村的開發(fā)式扶貧轉化為以社會發(fā)展為中心的緩貧，這就要求將中央各類扶貧資金進行捆綁，由國務院扶貧辦統(tǒng)一規(guī)劃瞄準，各個部門執(zhí)行，減少交易成本。3、建議試點貧困村自主管理資金的發(fā)展模式，同時推廣已經證明為有效的通過資金捆綁、村級規(guī)劃、農戶實施的整村推進計劃。4、建議取消扶貧貼息貸款。（來源/南方周末，作者/鄧瑾，根據(jù)各人在《中國新世紀財政資金的運行：瞄準與偏離的分析》研討會上的發(fā)言整理，未經本人審閱）
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